論民族地區公共政策的失靈及矯正

邵 宇 楊華湘

（云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650091）

民族地區的公共政策是指民族地區的國家機關、黨組織或者具有特定公共權力的公共團體，為了實現特定時期內的各項公共目標，結合民族地區的特殊性制定的方案。胡凱指出，公共政策失靈是指一項公共政策在運行的各階段因利益的博弈而出現的非連續性的與公共利益相背離、對政策目標群體造成的負面影響超過其獲利程度的現象。［1］民族地區公共政策的失靈，不利于實現民族地區的發展、繁榮和穩定。

一、民族地區公共政策失靈的表現

美國學者威廉·N·鄧恩從時間角度將政策過程劃分為一系列獨立的階段：議程建立、政策形成、政策采納、政策執行、政策評估。［2］借鑒這一劃分，我們可以從公共政策的制定過程、執行過程、監督過程來探討我國民族地區公共政策失靈的表現。

1.公共政策制定過程中的失靈。公共政策的制定是不同的利益階層或其代表根據各自利益階層的需求，在對公共利益的權威分配過程中相互角逐，以實現階層利益的過程。在這一利益分配、利益角逐的過程中，容易出現公共利益部門化、私欲化等現象，從而無法通過公共政策的制定促成公共利益的實現。民族地區公共政策在制定過程中的失靈主要包括以下4 個方面：第一，問題界定不清，解決了錯誤的問題。要想成功地解決社會問題，就必須找準問題，就此找到正確的解決方案。民族地區公共政策失靈的根源，就在于解決了錯誤的問題，忽略了真正的問題。在我國民族地區，由于信息收集的不全面以及各個政策客體相互間關系的復雜性，使得問題的界定變得異常困難。第二，多元利益主體之間的博弈，造成公共政策資源投入的浪費。公共政策是對資源和利益的權威分配，在達成各方擁護的分配方案的過程中，無論是政府部門自身的利益訴求，還是政府公務員自身利益最大化的需求，這些公私不分與公私矛盾，都使得資源的浪費不可避免。第三，政策預測能力的不足，導致政策前瞻性欠缺。公共政策的制定過程，同時也包括著對政策執行中可能出現的各類問題的預測，這種預測對降低政策執行的未知性、不確定性，保證政策的有效執行至關重要。第四，宗教問題和民族問題的突發性，導致公共政策制定的滯后。民族地區特殊的行政環境與復雜的社會問題，要求民族地區黨委政府及時制定有效的公共政策，解決面臨的問題，而現有決策方式和機制運作的緩慢性，難以滿足這種需求。

2.公共政策執行過程中的失靈。即使通過合理有序的政策制定過程產生了良性的公共政策，但如果得不到有效的執行，同樣會產生政策執行結果與政策目標的偏差乃至背離，造成公共政策的失靈。主要表現在：第一，照搬式的執行。在公共政策的執行過程中，許多執行主體無視公共政策和民族地區的特殊性，不能結合當地的具體情況因地制宜、有計劃有步驟的執行公共政策，而是生搬硬套，也就難以應對公共政策執行過程中各種新情況、新問題。第二，粗暴式的執行。在我國民族地區，尤其是在一些相對偏遠、落后的地區，仍然存在著粗暴執行公共政策的現象，主要包括行政手段的濫用、以行政命令等方式強制執行。這些都容易引起執行對象的抵制，造成干群關系緊張、暴力沖突等嚴重后果。第三，附加式政策執行。民族地區政府為了部門或個人利益而私下給政策附加內容、充值公共政策的現象屢見不鮮。民族地區政府對公共政策的人為附加，產生了公共政策執行過程中的“趨利避害”現象，即對公共政策執行主體有利的就執行，不利的就舍棄，嚴重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策執行過程中的尋租。由于諸多原因，民族地區公共政策執行者的綜合素質相對較低，不能正確全面地理解公共政策，加之約束機制欠缺，交通信息閉塞，容易產生公共政策執行者利用手中掌控的權力謀求不正當利益的情況，即容易在公共政策的執行過程中違反國家法律法規，徇私舞弊，造成公共利益的不正當分配。

3.公共政策監督過程中的失靈。公共政策的執行過程具有彈性較大的特點，容易偏離公共利益目標的實現，因此，在公共政策的任一環節，都必須有強有力的監督機制，才能保障公共政策的有效執行。當前，我國民族地區公共政策監督過程中的失靈主要表現在：第一，內部監督軟弱，流于形式。以行政監督、職能監督為主的內部監督，由于其“既是裁判員，又是運動員”的天然缺陷而顯得疲軟無力。第二，外部監督缺乏。我國民族地區大都處于邊疆、山區、寒冷、干旱的區域，地廣人稀，交通困難，環境惡劣，公共基礎設施嚴重滯后，致使民眾之間、民眾與民族自治地方政府之間、民眾與各類新聞媒體之間的溝通交流較少。因此，立法監督、審計監督、輿論監督等外部監督，在很大程度上不能充分發揮其應有的作用，也就不能實現有效的監督。正是由于監督不足，致使在制定公共政策過程中未能完全地代表最廣大人民的利益要求，在公共政策執行過程中，敷衍了事，公共政策失靈也就不可避免。

二、民族地區公共政策失靈的原因分析

民族地區的發展需要以切實可行的公共政策為基礎。為保證民族地區公共政策的有效實施，切實改善公共政策的績效，實現社會的公共利益，分析我國民族地區公共政策失靈的原因變得尤為重要。

1.從公共政策主體的角度分析。從公共政策主體的角度分析，民族地區公共政策失靈的原因主要在于：第一，公務人員的綜合素質欠缺。民族地區政策環境的特殊性，要求公務人員了解當地的民族風俗習慣，懂民族語言，實際上，只有極少部分公務人員能用民族語言與當地群眾進行交流。同時，民族地區政府公務人員的知識結構單一，水平不高，復合型人才十分缺乏。第二，以民族地區政府工作人員為主的公共政策主體的自身利益需求。公共政策主體是其利益團體的代表，而在利益團體相對缺乏的民族地區，公共政策主體往往是代表國家利益的民族地區政府工作人員。他們既是國家利益、公眾利益的代表，也是部門利益、個人利益的代表，同樣追求著個人利益的最大化。民族地區政府工作人員的雙重身份，使得公共利益部門化、部門利益個人化的現象層出不窮。第三，公民參與不足。隨著公共政策制定的科學化、民主化程度的不斷提高，公民在公共政策制定過程中有著日益重要的作用。一項公共政策的良性與否，在某種程度上取決于公共政策制定過程中公眾的參與度。長期以來，受“官本位”思想和“清官”意識的影響和制約，民族地區群眾大多認為制定政策是政府官員的事，他們只需做好自己分內的事就行了。這種意識的存在，導致民族地區群眾大多對參與公共政策的制定持冷漠的態度，加之相關參與機制不完善，政府“唱獨角戲”也就在所難免。同時，由于民族地區教育和經濟發展水平普遍較低，大多數公民缺乏參與公共政策制定的能力和驅動力。

2.從公共政策目標群體的角度分析。公共政策目標群體，又稱公共政策客體，是指公共政策直接作用和影響的客觀對象，即社會公眾和各種群眾團體。公共政策執行過程中的阻力大小，取決于公共政策目標群體對公共政策的理解和接受程度。第一，民族地區公共政策客體的特殊性。我國民族地區多處于邊疆地區，宗教問題和民族問題相互交織、錯綜復雜，各民族群眾大多有自己的宗教信仰，公共政策執行過程中，稍有不慎，就會演變為宗教民族問題。因此，取得各民族群眾對公共政策的理解與支持，尤為重要。第二，目標群體的知識水平較低。我國少數民族大部分聚居于較為偏僻閉塞、交通不便的農村，經濟發展比較遲緩，教育事業發展滯后且極不平衡，致使各民族群眾接受教育的機會相對較少，受教育水平低。同時，由于各民族原有社會形態發展階段的差異，各民族地區經濟文化背景的不同，各民族群眾對教育的認識和重視程度存在較大的差異，其結果，各少數民族群眾間的受教育水平極不均衡。很明顯，民族地區公共政策目標群體的知識水平低和受教育程度不均衡，將使目標群體理解公共政策的難度加大，直接造成了公共政策執行上的困難，從而引發公共政策的失靈。

3.從民族地區政策環境的角度分析。政策總是處于一定的社會環境之中，任何一項政策都會受到一定環境的制約和影響。民族地區的公共政策環境有其特殊性。第一，民族地區惡劣的自然環境對公共政策產生負面影響。一是地處偏遠，交通設施不完善，政府與各民族群眾的有效溝通存在諸多障礙，從而使得公共政策信息的傳達具有一定的滯后性。二是民族地區生態環境較為脆弱，因而，當地政府只能以減緩經濟社會發展的步伐為代價，集中精力保護生態環境，導致一些能較快帶動民族地區發展的政策無法及時有效執行，延緩了民族地區經濟社會的發展。三是民族地區地廣人稀，各民族群眾獲取公共政策信息的渠道單一，使得公共政策的宣傳和動員工作難以開展，進而影響公共政策的有效執行。第二，參與不足。由于經濟落后，財力拮據，民族地區各級政府大都無力承擔公共政策有效執行的各項需求。一是民族地區大多屬于欠發達地區，傳統的生活方式在許多民族地區居于主導地位，缺乏現代科學技術的洗禮。二是經濟落后導致的貧困，使得各民族群眾不得不將大量精力用于解決溫飽問題，致使民族地區目標群體對公共政策各環節的參與不足。即使參與，也只能是表面文章。實踐證明，只有豐衣足食的人，才會有足夠的時間和精力去做熱心公益的公民，積極參與公共政策各環節。三是經濟發展的滯后，使得民族地區的現代化水平比較低，很多現代化的方法在公共政策執行過程中難以得到有效應用。第三，民族地區特殊的民族政治關系。民族地區的政治關系，既涉及少數民族與漢族的關系，也涉及各少數民族之間的相互關系，并且，其位處邊疆的特殊的地理位置，使得這種關系具有國際化的趨勢。這種復雜的民族政治關系狀況，不利于公共政策的執行，容易引發公共政策政策的失靈。第四，民族地區的文化環境。我國各少數民族都有自己獨特的文化傳統、風俗習慣和宗教信仰，這些都具有復雜性和敏感性。如果認識不到位，處理不當，極易導致民族地區公共政策的失靈，進而影響民族關系和社會的和諧穩定。

三、民族地區公共政策失靈的矯正

防止公共政策失靈，充分發揮民族地區公共政策的作用，實現公共利益的目標，是提高政府公信力、實現民族地區全面健康協調發展的有效途徑，也是有效治理民族地區的客觀要求。為此，要不斷優化民族地區公共政策的每個環節和執行環境。

1.正確處理中央與民族地區的關系。中央與民族地區關系的協調，是實現民族地區公共政策目標的重要保證，是全面貫徹落實黨和囯家的方針政策及上級政府政策的前提與基礎。第一，要達成整體利益與局部利益之間的協調。在我國，國家的整體利益高于個人利益、高于民族利益，維護國家的整體利益是民族地區發展的基礎，同時，囯家要統籌兼顧民族地區的利益。第二，中央政府應該從雙贏的角度出發，考慮民族地區經濟發展落后、財力微弱、人才缺乏、交通不暢等特殊情況，繼續采取特殊的政策措施，從人力、財力、物力等各方面支持民族地區的發展，切實保證公共政策在民族地區的全面貫徹落實。為此，“要逐步建立和完善財政轉移支付制度，調整中央、自治區、自治州、自治縣級政府的財政關系，明確上級對民族地區政府財政轉移支付的責任，保證民族地區的各級政府擁有供給公共物品和公共服務的必要財力。”［3］第三，要切實保障民族地區自治權的可操作性。行使自治權是我國民族區域自治制度的核心，中央政府或上級政府在宏觀層面制定的一些公共政策可能不適應民族地區的實際情況，中央政府應當改革相關規定，賦予民族自治地方政府可操作性的變通執行權。

2.優化民族地區公共政策的制定。政策制定是政策過程的起點，優化民族地區公共政策的制定，主要包括：第一，著力提高公共政策制定主體的政策制定能力。要對參與公共政策制定過程的各類人員開展培訓。此外，還需對民族地區的各類團體、組織進行積極有效的引導與幫助，充分發揮他們在政策制定過程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科學化、民主化程度。推動準政府組織和民間政策研究組織的發展，促進民族地區第二部門（半官方組織）、第三部門等組織的較快發展，發揮其在民族地區公共政策制定過程中的作用。第三，強化民族地區公共政策的公開程度，提高公民在公共政策制定過程中的參與度。要讓不同的利益主體將其各自的利益訴求明確地表達出來，是利益視角下政策過程分析的重要啟示。［4］第四，健全政策制定過程中的信息溝通機制。主要包括各類信息的收集、整理，從而使得公共政策的制定主體能夠明確、清晰的對問題進行界定，幫助決策者找到正確的問題。

3.強化民族地區公共政策的執行。第一，優化民族地區公共政策的執行組織機構。在民族地區公共政策的執行過程中，因地制宜，組建精干有效的執行機構，減少不必要的層級，為公共政策的有效執行提供組織保證。第二，提高公共政策執行人員的綜合素質和能力。一方面，“筑巢引鳳”，即改善民族地區政府單位的工作條件，制定有利于人才引進的政策以招攬優秀人才。另一方面，強化對現有工作人員的培訓，盡快提高他們的業務能力和知識水平。第三，實現公共政策執行過程中的有效分權，包括縱向分權和橫向分權。縱向分權是指行政組織內部的分權，強化民族地區公共政策的執行。從民族地區的實際出發，當前應側重于橫向分權，培育各種公共組織、社會團體來承接部分公共政策的執行，實現政府、社會與公民之間的協調。

4.提高目標群體理解公共政策的能力。民族地區公共政策的目標群體主要是指各民族群眾及當地的各類團體組織。“成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執行。”［5］要提高民族地區公共政策目標群體理解公共政策的能力，可從以下4 個方面入手：第一，要切實把尊重民族地區的風俗習慣和宗教信仰作為制定公共政策的一個重要出發點。只有公共政策是符合民族風俗習慣、尊重其宗教信仰的，各民族群眾才有可能深入了解和認同這些公共政策，從而配合這些公共政策的執行。第二，加強對當地群眾的語言培訓。倡導漢族和各少數民族干部群眾相互學習語言，強化各少數民族干部群眾的漢語溝通能力及漢族干部群眾用少數民族語言的交流能力，加強溝通交流，才能真正促進民族地區的發展。第三，引導民族地區群眾轉變觀念。加強民族地區群眾對其他有助于自身發展的各類文化知識的培訓，取其精華，去其糟粕，用各種現代化知識武裝自己，真正理解公共政策，有效參與到公共政策的各個環節之中。第四，引導民族地區各類團體組織的健康發展。各類團體組織在民族地區發展中有不可替代的作用，民族地區各級政府應該加強與各類團體組織的聯系，重視他們的利益訴求，通過這些團體組織廣泛宣傳公共政策，充分發揮其在政府與民眾之間的中介作用。

5.完善民族地區公共政策的監督機制。民族地區要預防公共政策的失靈，關鍵在于建立、健全、規范公共政策執行的監督機制。第一，要建立健全公眾監督機制。要充分調動民族地區各民族群眾的積極性，因為公共政策與各民族群眾的切身利益緊密相關，因此，理當激發各民族群眾的監督熱情。同時，拓寬各民族群眾監督的渠道，完善各民族群眾監督公共政策執行的機制，加強政府與各民族群眾之間的互動。第二，強化民族地區各級政府內部監督的權威性和獨立性。民族地區各級政府的內部監督主要包括職能監督和審計監督，要切實保證監督機構在事權和財權上的獨立性，實現和強化監督機構的垂直管理，提高監督的權威性和有效性。第三，完善社會監督制度及相關的法律法規。民族地區各級政府應當引導建立各種社會組織、社會團體，發展當地的媒體事業，使媒體成為群眾的眼睛和政府的窗戶，完善有關社會監督的規章制度，讓社會監督有法可依、有章可循。

6.改善民族地區的公共政策環境。民族地區政治、經濟、文化發展滯后，是造成民族地區公共政策失靈的一個重要原因。因此，改善民族地區的公共政策環境已迫在眉睫。第一，加快民族地區的基礎設施建設。加快民族地區的道路建設，實現民族地區的“村村通”；普及移動通信、廣播電視、網絡技術等。第二，加快民族地區的經濟發展，以民族特色工業帶動區域經濟的發展。在發展民族特色工業的同時，要大力發展民族地區的農村經濟和旅游經濟，充分利用民族地區豐富的旅游資源和獨具風情的民族風俗，實現農村經濟與旅游經濟的相輔相成、共同發展。第三，加強對民族地區的扶貧開發和財政轉移支付力度。通過技能培訓，著力提高各民族群眾的就業能力；加大投入，重點扶持民族地區的特色經濟。要逐步構建立長期穩定的民族地區發展的資金渠道。第四，加強民族地區的政治文化建設，著重加大教育投入。［6］同時，在民族地區營造參與型的政治文化，以制度化的參與形式，引導民族地區的群眾樹立“參與”和“民主”的意識。

［1］胡凱，楊雄輝.公共政策失靈及其矯正對策［J］.云夢學刊，2010（5）.

［2］威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論（第二版）［M］.北京：中國人民大學出版，2010：11.

［3］高建華.民族地區政策有效執行的環境影響因素分析［J］.云南行政學院學報，2010（5）.

［4］馮靜，楊志云.利益視角下的公共政策過程分析［J］.中國行政管理，2009（4）.

［5］黃順康.公共政策學［M］.北京：北京大學出版社，2013：156.

［6］趙正威，張會龍.云南少數民族動員型政治參與研究［J］.云南行政學院學報，2008（2）.