憲法與法治中國建設

馮志彪 郭蘭花 李國安

（西南大學 政治與公共管理學院，重慶 北碚 400715）

一、建設法治中國的重要意義

法治是迄今為止人類認可的最好的國家治理方式，其核心要義是良法善治，即通過良好的法律來規范公權力，使公權力法治化。黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略目標，并把其作為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年，依法治國寫入憲法。2013 年，習近平總書記在全國政法工作批示中首次提出“法治中國”的奮斗目標。無論是從外延還是內涵看，“法治中國”是一個新理念、新命題。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”［1］“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的中國法治建設的宏偉奮斗目標，是以中國特色社會主義法治體系為依托的中國法治建設的戰略部署和頂層設計，是“法治國家”的“升級版”，體現了中國法治建設的鮮明“特色、風格、氣派”。

1.法治中國建設的戰略意義。從戰略布局看，法治中國是“中國夢”的重要組成部分，是“中國夢”中的法治篇，是中國法治的頂層設計和戰略部署，是中國法治建設追求的宏偉奮斗目標。鄧小平曾經說過：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”［1］如今，經過30 多年的改革探索，我們開辟了自己的道路，形成了自己的理論體系，確立了自己的制度，提出了實現“兩個百年”的奮斗目標和實現中華民族偉大復興的“中國夢”。但要實現“兩個百年”目標和“中國夢”，就必須依靠法治的保障。換句話說，加快法治中國建設，是確保“國家富強、民族振興、人民幸福”的戰略布局，是推進全面深化改革的法治保障。

2.法治中國建設的現實意義。法治中國是當前中國社會發展的一個主旋律，是我國改革進入深水區和攻堅期繼續推進深化改革的護航屏障，是深化發展中國法治建設的要求所在，是解決中國實際問題的現實要求。現在，我們最大的主流就是推進全面深化改革，實現治理能力現代化。但是，我們必須看到：改革走到今天，好改的、容易改的都已經完成，剩下的都是難啃的硬骨頭，都是牽一發而動全身的險灘。但是，這不是說改革就要停止，改革還得繼續向前推進，正所謂實踐永無止境，改革亦永無止境，中國的改革開放沒有過去時，只有進行時，中國的改革開放一直走在前進的道路上。改革是決定中國命運的關鍵一招，要在接下來的改革進程中有所作為，我們必須依靠法治，必須通過法治規范改革，促進改革的法治化，向改革要動力、要紅利。因此，只有建設法治中國，才能更好地保護改革成果，才能更好地“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，才能更好地形成改革合力和改革共識解決改革難題。

二、憲法在法治中國建設中的地位和作用

1.憲法是建設法治中國的總依據。黨的十八屆四中全會提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，［3］把憲法提升到治國理政的新高度，強烈凸顯憲法在法治中國建設中的積極作用。建設法治中國是一個宏大的戰略目標，要實現這個目標，必須首先勾畫出一個清晰的發展藍圖。如今，一個包括國家法治、政府法治、社會法治、政黨法治的系統性工程藍圖已越來越清晰，建設法治國家、法治政府、法治社會、法治政黨的呼聲越來越強烈，法治中國建設正是對社會呼聲最佳的回音和社會發展規律最好的把握。簡單地說，法治是人類社會發展的最佳治理方式，法治中國是中國法治建設的最佳治理形態構想。這一構想首先要抓住中國這個限定詞，在明確了中國這個范圍之后，我們就要從中國的實際來發展法治，同時，吸收西方法治的優秀成果為發展中國特色的法治服務。中國特色的法治離不開法律及法律體系，離不開法治思維和法治方式，離不開中國特色社會主義法治體系。這是根基，但是，這個根基的最終落腳點是憲法。不論是法律、法律體系和法治體系，最核心的是要以憲法為出發點。憲法是我國法律中的最高法、根本法，是我國法律體系的中心樞紐，是我國法治體系的靈魂所在，是我國法律制定實施的總依據，是中國特色社會主義法律體系形成的總支撐，是構建中國特色社會主義法治體系的總依托，是建設法治國家、法治政府、法治社會、法治政黨的堅強后盾。因此，從這個層面來說，憲法在法治中國建設中發揮著引導和推動作用，是政府部門和司法機關工作的根本準則。為此，各級黨委、政府及司法機關都要帶頭維護憲法權威，尊重憲法，發揮憲法在法治中國建設中的總指揮作用，努力培育立法、執法人員的法治思維和法治方式，為法治中國建設營造良好的法治文化。

2.憲法是法治中國的最高法律保障。憲法是我國的根本大法，具有最高法律規范和最高法律權威的地位和作用。憲法的核心內容是保障公民的基本權利和義務，保障人民主體地位，鞏固人民當家作主的權利，真正實現法律面前人人平等。不難看出，權利問題是法治中國的核心問題，也是個人、政府和國家的關系問題。因此，法治中國的實現，必然首先要保證權利的實現，而權利的實現，最核心的就是依靠憲法的規范和保障作用。憲法規范的權利，既包含個人的權利，又包含社會的權利，主要是規范個人的基本權利和社會活動的基本行為。憲法對權利的保障作用主要是通過憲法的最高法律權威性來實現。法治中國建設，就是要把我國各項事業和工作納入到法治軌道，“堅持法治國家、法治政府、法治社會”、法治政黨一體建設，實現“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，促進國家治理現代化。而要實現這一目標，必須依靠憲法的保障，因為一般部門法都是具體領域的法律，在相應領域才能適用。法治中國建設是一個涉及面極為廣泛的命題，需要多方面的協同并進，而只有憲法才能保障和促進法治中國建設。因此，憲法是法治中國建設的最高法律保障。

三、法治中國建設過程中加強憲法實施的途徑

1.強化憲法的穩定性。從新中國成立到現在，我們先后制定實施過四部憲法，即1954 年憲法、1975 年憲法、1978 年憲法和1982 年憲法。1982 年憲法一直沿用至今，但也進行了多次修改。從1988年第七屆全國人大首次采用憲法修正案的形式修改憲法起，每屆全國人大都會對憲法進行修正。由上可知，我國無論是從頒布憲法的總數，還是從修改憲法的次數，數量都是比較大的。而憲法修改數量的大小、多少，與憲法的穩定性是反比關系。也就是說，我國對憲法的修改次數越多，憲法的穩定性就越差。我國每屆全國人大會議都要對憲法進行修正，是對憲法司法解釋缺失的表現，更重要的是，這是削弱憲法穩定性的行為，而建設法治中國需要一部穩定性好的憲法。因此，建設法治中國，必須加強憲法的穩定性。維護和強化憲法的穩定性，一是要減少憲法的修正次數。二是要減少憲法條款的修正次數。三是要加強憲法的解釋程序。

2.加強憲法的權威性。憲法的最高權威源于社會價值共識，源于人民的共同意志。第一，保障憲法權威性的前提條件是憲法的穩定性，一部經常修改的憲法是不可能贏得人們尊重的，更不可能在人們心中形成至高無上的權威。我國憲法經常進行修正，在很大程度上削弱了憲法的穩定性和權威性。第二，實施憲法宣誓制度是樹立憲法權威的重要舉措。我國憲法自頒布以來就沒有實施過憲法宣誓儀式，更沒能建立憲法宣誓制度。我國憲法的最高權威性，更多時候只是停留在國家政策和重要文件上，很少能對人們的實際生活產生真正的震懾力。憲法在很多時候給人的感覺就是無用的，離我們實際生活是遙遠的，更嚴重一點說，絕大多數人對憲法的內容是什么都不知道，也就更談不上遵守憲法、運用憲法。因此，建設法治中國，必須加強憲法權威性。一是實施憲法宣誓儀式，加強人們對憲法的認可度，增強憲法權威。二是建立健全憲法宣誓制度，從制度層面增強憲法的權威性。三是加快憲法司法化的步伐，讓憲法進入司法程序，加大違憲的懲罰力度，鞏固和強化憲法的權威。

3.加強憲法的實踐性。憲法只有實施，才具有強大的生命力，才能彰顯其最高權威。憲法進入實施的重要表現，就是違憲追究追責機制的建立。只有違憲行為得到追究追責，人們才會真正尊重憲法，以憲法為行動指南，全面貫徹憲法。目前，我國還沒有建立違憲追究追責機制，憲法的司法適用性原則處在起步階段，違憲行為沒有人管，也不知道該找誰來管，更不知道該如何管。按理說，違反憲法，就違反了法律。但是，我國現在的實際情況卻處在一種違憲不違法的怪圈中，既然違憲行為不屬于違法行為，不會受到任何懲罰。那么，憲法的權威性就會被削弱，憲法的實施進程就會被質疑。人們覺得憲法實不實施跟自己沒多大關系，反正實不實施都一個樣，憲法就好比是一個擺設放在那里。因此，建設法治中國，必須加強憲法的實踐性。一是建立健全違憲追究追責機制，解決以往違憲沒人管，不知道該找誰來管，不知如何管的問題。二是推進憲法司法適用原則，讓憲法進入司法程序，加快憲法的實施。

4.加強憲法的操作性。憲法的操作性主要通過違憲審查和違憲監督來完成。一部憲法，憲法里的每一個條目，有沒有可操作性，主要從這部憲法有沒有具體可行的與之相對應的違憲審查措施和違憲監督機制來確定。一部完備的操作性較強的憲法，必定有嚴密的違憲審查制度和科學的違憲監督制度相配套。目前，我國已形成了中國特色的違憲審查體制和由全國人大及其常委監督的憲法監督制度。但是，在實施過程中存在諸多問題，例如，沒能把憲法當作“法”來適用，全國人大及其常委對憲法的監督職責不夠明確等。因此，建設法治中國，必須加強憲法的操作性。一是健全完善違憲審查制度，完善違憲監督機制。二是明確全國人大及其常委對憲法的監督職責，強化憲法監督程序。三是強化對憲法的備案審查體制機制，規范憲法文件。

總而言之，建設法治中國的首要任務和基礎性工作是全面貫徹實施憲法。所謂“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”［4］法治中國的生命在于全面貫徹實施憲法，法治中國實現的根本途徑也在于實施憲法。憲法只有進入實施階段，才能在社會生活中充分發揮其實有作用和應有作用。憲法的實有作用主要是指現實生活中人們從憲法實施以后所感知到的影響作用；憲法的應有作用是指憲法，即頒布之日起就正式生效的憲法所規定的應該具有的影響作用。憲法實有作用的大小，取決于憲法實施的范圍和程度。憲法應有作用的大小，則是由制定憲法的統治階級的意志和利益所決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家，這一國體決定了我國的憲法是代表廣大人民利益和為廣大人民服務的憲法。我國憲法明確規定：“一切權力屬于人民。”［5］這是我國憲法應有作用中最核心的，也是法治中國建設中最核心的。但是，應有不等于實有，因此，一個非常關鍵的問題，就是如何讓憲法的這個應有作用最大限度地實現實有作用。這也是法治中國要解決的問題，而解決這個問題的落腳點，還是要歸宿到憲法的實施。憲法的實施，最關鍵的就是追求憲法應有作用和實有作用最大限度的一致性。這里用“最大限度”，是因為應有作用和實有作用是存在一定差距的，正如馬克思在揭示資產階級憲法的作用時所說：“可是，如果你從這些寫在紙上的‘普魯士人的權利’轉過來看它們體現在現實中的可憐樣子，那么你會充分地認識到——如果你過去從未有過絲毫認識的話——理想和現實之間，理論和實踐之間存在著何等驚人的矛盾。”［6］

［1］中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編［M］.北京：人民出版社，2013：50.

［2］鄧小平文選：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：372.

［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014：9.

［4］中共中央文獻研究室編：十八大以來重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，2014：88.

［5］中華人民共和國憲法［M］.北京：中國法制出版社，2011：5.

［6］馬克思恩格斯全集：第12 卷［M］.北京：人民出版社，1962：653.