基層領導干部法治思維能力建設問題研究——以山東省聊城市為例

曹秀偉

（中共聊城市委黨校 哲社教研室，山東 聊城 252000）

黨的十八屆四中全會首度以“依法治國”作為主題，開啟了法治中國建設的新征程。推進法治中國建設，關鍵是領導干部要具備法治思維能力，以法治凝聚改革共識，規范發展行為，化解社會矛盾，保障社會和諧。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。基層領導干部是深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的實踐者、推動者，了解他們法治思維能力狀況并進一步探討提高基層領導干部法治思維能力的有效途徑，對于破解改革、發展與穩定的難題，推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。本文以聊城市基層領導干部法治思維能力的調研為依據，［1］通過實證研究和規范分析，闡析我國基層領導干部法治思維能力存在的問題和解決路徑。

一、基層領導干部法治思維能力的現狀

改革開放以來，隨著我國法治建設的發展，領導干部的法治思維能力相應進步，但是，相對于建立法治國家的目標而言，仍然存在諸多不足。

（一） 法治理念方面

法治理念是法治的靈魂和法治思維的基礎，是一種有關通過法律制約權力和保障權利的理性化的法律意識，是一種主張依法合理配置權力和權利的治理模式。一個平時沒有法治理念的領導干部，遇到問題時不可能突然形成法治思維。從聊城市調研的結果看，基層領導干部法治理念已有很大程度提高。

1.多數基層領導干部能正確認識法的本質和內涵。在問到“你認為法律的根本目的是什么”時，選擇“保護公民權利”的占82%，選擇“懲罰違法犯罪”、“鞏固統治階級的統治”、“政府管理的工具”的分別占13%、2%和3%。在問到“提到法，你最快、最容易想到的一個詞是什么”，33.3%的領導干部選擇了“公平正義”，選擇“規范與制約”、“違法犯罪”、“法院”、“權利保護”和“制裁”的比例分別是19.8%、18.5%、14.8%、11.7%和1.9%。可見，多數領導干部認同法律的根本目的是保護公民權利，認同法律代表著公平正義的。

2.多數基層領導干部對公民權利與國家權力關系的認識基本正確。在問到“你認為公民權利與國家權力的關系是怎樣的？”時，82.7%的人認為“國家權力來源于公民權利”。可見，當前，聊城市大多數基層領導干部對公民權利與國家權力的關系的認識是正確的，對“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，以及“國家公務員手中的權力是人民通過法律授予的”這樣的法治觀念有一定的認識。

3.多數基層領導干部在守法目的及一些敏感問題上有較為理性的認識。在問到“您遵守法律的內在動因是什么？”時，82.7%的人選擇了“遵紀守法是每個公民應盡的義務”。在比較敏感的問題，如“民告官”和“信訪不信法”問題上，領導干部的認識還是較為理性的。在問到“您是怎么看待民告官”現象的，80.2%的領導干部選擇了“有利于監督、制約政府權力”，13.6%選擇“強化了雙方的矛盾，不利于矛盾的真正解決”，3.1%選擇了“損害了政府的權威，不利于政府管理”，2.5%選擇了“降低了政府行政效率”。在“信訪不信法”問題上，37%和35.8%的人認為是“法治缺乏權威”和“法治效果不好”導致出現這個問題的。可見，大多數基層領導干部潛在的法治意識漸趨增強，能夠理性認識一些敏感問題。

（二） 法治思維的實踐方面

法治思維是一種思想認識活動過程，但它必然要外化為法治行為，即通過法治方式治國理政。如果一個基層領導干部只會用法律規范、原則、精神來分析和思考問題，而不能和不會用法治方式解決問題，尚不能認為這個領導干部具有法治思維。從調查結果發現，基層領導干部的法治實踐能力有了很大提高。

1.依法行政的意識和能力進一步增強。在問到“您認為嚴格依法行政是否會束縛政府及其工作人員的手腳”，40.7%的人認為不會；對“影響依法行政的最主要因素是什么”，37.7%的人認為是執法者依法行政意識不強，32.7%的人認為是依法行政的制度不完善，16.0%的人認為是執法者濫用職權搞腐敗，認為經濟建設任務重，考核指標偏重GDP、［2］領導重視不夠、群眾素質不高、穩定壓力大和其他的比例分別是10.5%、6.8%、3.7%、1.2%、0.6%。上述調查數據顯示目前我國基層領導干部已經認識到依法行政的重要性和目前的缺陷。

2.多數基層領導干部在決策和執行時能將是否合法作為重要標準。在問到“當您作出某一決策，實施某一行為時，確定自己所擁有的權限的依據是什么？”時，70.9%的人選擇了依據相關法律、法規；22.8%的人選擇了依據政府相關政策；8.3%的人選擇了依據領導相關講話或命令。在問到“當您作出某一決策，實施某一行為，首先想到該行政行為應符合怎樣的目的和宗旨？”，68.5%的人選擇了“法律、法規的目的和宗旨”，選擇“是否有利于本地經濟的發展”、“上級政府或領導的意圖”、“是否有利于個人仕途”的比例分別是19.1%、13.6%和1.2%。調查結果顯示，大多數基層領導干部能夠認識到決策和行為要合法，但是，實際執行的效果有待提高。

（三） 法治思維的形成和培養方面

法治思維的形成與培養是一個復雜而漫長的過程。只有當法治思維真正成為一種習慣，成為一種自覺，我國的法治建設目標才能實現。調查結果顯示：

1.多數基層領導干部對如何提高法治思維能力有明確的認識。認為自身的工作與法律的關系密切；法治宣傳教育的重點是提高依法辦事能力和培養法律意識；提高干部法治思維能力最大的突破口是把依法辦事能力納入干部政績考核指標和選拔條件。在問到“您認為你的工作與法律的關系大不大”時，85.8%的人認為自己的工作與法律關系密切。

2.多數基層領導干部對法治思維的培養和能力的提升途徑有清醒認識。認為最應該通過法律培訓和法律實踐提升自己的法律知識，這兩種途徑的比例分別是61.7%和27.8%。而對今后基層領導干部法律教育的重點，38.2%認為是依法辦事的能力，33.3%的人認為是法律意識的培養，16.8%的人認為是法律精神的培養，只有14.8%的人認為是法律知識的學習。在問到“你認為提高領導干部法治思維能力最大的突破口在哪”時，排在第一位的是“把依法辦事能力納入干部政績考核指標和選拔條件”，占34.8%；其它依次是“完善體制機制”、“加強監督制約”和“加強宣傳教育”，分別占23.2%、22.9%、和9.1%。

二、基層領導干部法治思維能力的不足

（一） 法治理念方面

1.多數基層領導干部對現代法治的核心問題認識不清晰，仍存在法治是治“民”的觀念。在調查中，當問到“你認為現代法治目標的核心是什么？”時，只有25.9%的基層領導干部選擇了“依法制約國家權力”，68.5%的人選擇了“依法治理社會事務”，甚至有5.6%的人選擇了“依法制約公民權利”。限制權力，保障權利是法治思維的精髓，也是現代法治的核心。從調查數據可以看出，當前聊城市多數基層領導干部對現代法治的核心問題的認識存在著偏差，沒有認識到現代法治的精髓“依法控權”和“依法治官”。

2.少數基層領導干部在權力的邊界問題上認識不清，沒有認識到“法不授權即禁止”。在問到“你認為什么樣的行為是權力”時，只有56%的干部能夠認識要“法律明確授權”，甚至有24%的人認為“法律不明確禁止”的就是權力，認為“黨組織明確指示”和“上級明確要求”的分別占15%和5%。在權力的行使邊界上，大多數人沒有意識到“公民的基本權利是權力行使的邊界”，23%的人把“黨的宗旨”當成是權力行使的邊界。在現代法治社會，行政權力和公民權利的運行規則有明顯不同。對行政機關來說，法無授權即禁止；對公民而言，則是法無禁止皆權利。［3］法治思維要求基層領導干部必須要牢記職權法定的原則，不能任意擴大行政機關的權力邊界和隨意縮小公民的權利邊界。

3.部分基層領導干部還沒有形成正確的權利觀，仍存在權力本位的思想。在信訪不信法的問題上，只有37%的人認為是法律缺乏權威，而27.2%的人認為是群眾的法律意識淡薄，這顯然沒有看到信訪不信法問題的實質，在某種意義上還是“權大于法”思維慣性的表現。以民為本、保障民權，才是破解社會公眾“信訪不信法”思維定式的根本所在。另外，在權力與權利關系上，有些認識還不符合法治社會的要求，仍有17.3%的認為不是國家權力來源于公民權利，而是國家權力產生公民權利，權利本位觀念在政府官員心中還沒有完全樹立。部分基層領導干部仍然習慣于運用權力去處理矛盾，存在以言代法、以權壓法、徇私枉法的情況。

（二） 法律信仰方面

從調查中發現，盡管很多基層領導干部從理性上認為法律高于政策，但在實際工作中，仍存在著法律讓位于政策或上級指示的情況，敬重領導而不敬畏法律。在回答“在執法中發現行政機關制定的政策與現行憲法與法律相抵觸，您的態度是什么？”，只有40.7%的人選擇“執行法律”、選擇“向上級反映情況、建議修改”、“由領導或上級決定”和“執行政策”的比例分別是34.6%、20.4%和5.6%。在回答“您處理違法行為時，您的上司來電話說情，這時您首先想到的是什么？”時，選擇“采取折衷的方法，既不明顯違法辦事，也不直接得罪領導”的比例高達61.1%，遠遠超出選擇“繼續堅持依法辦事” （35.2%） 的比例。可見，當前憲法和法律的權威還沒有真正樹立，缺乏對法律的敬畏和信仰，導致基層領導干部在遇到外在壓力時堅持依法辦事的原則性不強，造成對法律的放棄。

（三） 法律程序正義方面

當問到“當您作出某一決策，實施某一行為，其過程、步驟、方式、時限等是否嚴格符合法律、法規的規定和正當程序的要求？”，選擇“嚴格符合”的占37%，選擇“大體符合”的占51.2%，選擇“有時不符合”和“完全不符合”的分別占9.9%和1.9%。當問到“實現公平正義是社會主義法治的價值追求，要實現公平正義就要怎樣”時，有將近20%的人選擇“無論程序怎樣，我們追求的就是最終結果的實體正義”。還有6%的人選擇“緊急情況下可以不在乎程序”。可見，部分基層領導干部頭腦中仍然存在那種認為只要目的合法正當，只在乎最終結果，至于采用什么手段、什么程序都可以不予計較的人治思維模式。另外，調查中我們發現，很多時候基層領導干部在決策時并沒有依照法律法規規定的程序辦事，沒有認真聽取社會公眾和專家的意見，并向社會公開，即使開了論證會、聽證會，也流于形式。一些重大決策往往僅由黨委或政府的常務會議拍板，甚至由“一把手”個人拍板。提高領導干部的法治思維能力，必須強調依照法定程序辦事。從調查結果看，部分基層領導干部缺乏程序思維、規則意識和程序意識不強。

（四） 權力運作透明度不夠

當問到對“清華大學法學院研究生李燕要撰寫一篇關于“我國的副職研究”論文，向14 個國務院部委提出申請要求公開‘副部長分管部門、兼職狀況及負責聯系的單位’等信息”這一事件的看法時，63.2%認為“這些信息不屬于政府信息公開條例規定的政府信息”，12.6%的人認為“副部長的這些信息是個人隱私”，7.4%認為“部委有權不公開這些信息”，只有21.1%的人認為“李燕有申請公開的權利”。可見，相當多的基層領導干部沒有意識到這是公民知情權的體現。法治思維的一個重要內涵要求就是公開透明。領導干部要堅持“公開是原則，保密是例外”的原則，最大限度地保障公民的知情權、參與權和監督權。

三、制約基層領導干部法治思維能力提升的主要因素

（一） 法治理念存在問題

1.傳統人治思維根深蒂固。我國人治傳統源遠流長，形成了中國人“權大于法”的思維定式，培育出濫用權力、以言代法、以人代法、以權代法、以權壓法的人治土壤，使人們每當遇到糾紛和沖突時，不是用法律手段解決爭議，而更多的尋找“權力”的幫助。另外，我國傳統文化中“重倫理道德輕普遍規則”，導致輕視法律的作用，對法律不存在敬畏之心。這是造成當前基層領導干部對法治認知出現偏差和實踐中出現法律讓位于情感、上級指示等的重要原因。這也是非法治思維向法治思維轉變的主要障礙之一，甚至被認為是最大障礙。［4］

2.法律工具主義意識的存在。部分基層領導干部認為，法律僅僅是一種工具，是實現一定社會管理目標的手段。［5］因此，存在這種觀念的基層領導干部，對法律想用就用、不想用就棄之一旁，持隨心所欲的態度。他們常常會根據是否“有利”來決定。法律對本人、本單位、或者本地區有利，他們就會依法辦事；反之，就將法律束之高閣。甚至部分基層領導干部把法律視為工具，僅把法律用來治理老百姓而不規范、約束自己。

（二） 法治素養培育不足

1.法律教育培訓形式單一，內容膚淺。當前針對基層領導干部的法律教育培訓形式單一，特別是普法考試缺乏系統性和實效性，偏重于掌握法律知識，停留在了解法律條文的層次，忽視法治精神和法治方法的把握，遠達不到把握條文蘊含的法治精神并提高法治思維能力的高度。

2.學習法律的動力和愿望不足。很多基層領導干部常常忙于工作，學法愿望和動力不足。大都將有限的時間花在學習實用性較強的業務知識上，對如何正確運用法治思維和方式破解當前經濟社會發展的難題，研究不多、思考不足。由于我國的法治水平有限，在加上行政手段效率高，基層領導干部大都樂于選擇行政手段進行社會管理活動，在客觀上造成法治方式“被擱置”，也給人以法治手段無用的印象，也影響了基層領導干部學法用法的積極性主動性。

3.法律知識內化不足。法律知識掌握再多，也是外在于人的可以量化的東西，必須內化成人的法治思維方式和行為方式，做到知行合一，才成為一個人的法治素養。這一內化的成功與否，取決于個人修為與自我完善能力。事實上，并不是每個人都可以順利完成法律知識到法治素養的內在超越。由于人治化權力觀念的影響，基層領導干部在多大程度上把掌握的法律知識轉化成法治素養和能力，結果不容樂觀。

（三） 缺少權力制約和監督機制

目前，對某些基層領導干部的違法失職行為，往往存在著以黨紀、政紀處分代替法律處分的情況。有的因為領導和組織部門的干預，導致違法行為無法追究。有的行政機關在發現基層領導干部的違法行為構成犯罪時，不及時移送司法機關，造成一部分基層領導干部的違法成本較低。另外，目前的權力監督機制不健全，缺少權力制約，并且事前監督少，多是權力使用出了問題時才監督；權力監督效果受到權力主體之間的利益關聯和它們所處層級遠近的影響。這些都導致權力在法律面前失控而傲慢，“官本位”現象較為嚴重。

四、提高基層領導干部法治思維能力的路徑

提高基層領導干部法治思維能力是系統工程，涉及到行政體制、司法體制、社會治理體制改革等諸多領域，既需要頂層設計，又需要基層實踐探索。

（一） 基礎：加強教育培訓，不斷增強法治素養

1.轉變教育培訓方式和重點，提高領導干部的法治意識。第一，創新教育培訓方式。在培訓的形式上，可以采取以下方式：一是司法行政部門與黨校、行政學院聯合舉辦專題研討班，將干部法治思維能力培訓課程加入黨校和行政學院主體教學的班次。二是通過模擬法庭、旁聽庭審、參觀監獄、參與法律援助等法治實踐活動，增強基層領導干部的法律體驗。三是開通普法短信平臺，以實用性法律法規以及黨的政策法規為主要內容，編輯具有警示性、提示性、普及性的普法短信，定期發送給基層領導干部。第二，強化法治理念和法治精神。特別要圍繞深入推進社會矛盾化解、社會治理創新、公正廉潔執法等實施，持之以恒，使法治思維成為一種習慣、一種自覺，最終形成一種“解決社會問題，法治思維當先”的思維定式。第三，在培訓層次上，針對不同層次、不同崗位、不同職責的基層領導干部，因人施教、因班施教。

2.建立以考促學機制，提高學法用法的自覺性。第一，加強對憲法的學習和考核。依法治國首先是依憲治國；依法執政關鍵是依憲執政。但是，長期以來，我們對憲法重視不夠，憲法的實際效用沒有完全發揮。以往學習往往注重部門法輕憲法，目前廣大領導干部要首先學習憲法，認識憲法地位、理解憲法精神，從而加深對法治精神的理解。第二，把學習法律知識和選拔結合起來。在選拔提拔干部的過程中，要注重對法律知識的考核，特別注重對法治思維和方式解決實際問題能力的考核。第三，建立學法用法表彰通報制度。每年對學法用法先進單位和個人進行表彰。特別表彰能夠運用法治思維和法治方式處理問題的單位和個人。對學法用法考核不合格的進行通報。

3.堅持法律至上的理念，提高信仰法律的自覺性。德國法學家伯爾曼說:“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”［6］沒有內心對法律的尊重和信仰，就不會養成法治思維，就不會遇事直接考慮用法治方式解決。領導干部要提高信仰法律的自覺性。第一，要牢固樹立法律至上的理念。要牢記”法不授權即禁止”的原則，在工作生活中敬畏法律，自覺用法律規范自己的思想和行動。第二，要摒棄法律工具主義思維。法律不僅是解決問題的工具，更是體現人們追求社會公平正義和美好生活的理想和意志，這才是其本質。法治思維強調人信仰的是法律規定中蘊藏的公平正義的價值理念，并將其內化于心，外化于行。［7］

（二） 重點：完善決策程序，提高依法決策水平

1.重視決策程序，推動決策法治化。第一，完善重大行政決策程序。在法定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體研究等五個必經程序的基礎上，可以增加決策啟動、調查研究兩個必經程序，使重大行政決策程序更加完善。第二，充分發揮法律顧問的作用。要把“預防”作為今后政府法律顧問團工作的重點，通過前移審查關口，將政府決策及行為導入法治化軌道，由法律顧問在政府重大決策、行政行為及重大民事行為出臺前進行法律論證，提供法律意見和建議。第三，健全社會公共政策的群眾參與機制。基層領導干部要廣泛收集和聽取群眾意見，將群眾參與貫穿于公共政策備選方案的規劃、執行、評估、監控直至終結等各個階段。

2.建立決策問責和糾錯機制，提高依法決策水平。決策問責和糾錯機制，可以倒逼領導干部在工作中自覺運用法治思維。決策問責和糾錯機制作為決策失誤后的補救性機制，能有效防止或減少因決策失誤造成的損失和負面影響，有利于推進決策科學化、民主化、法治化。第一，必須遵循一定的原則，包括問責法治原則、決策權和決策責任相統一原則、公眾參與原則、問責與糾錯相結合原則、責任追究與防范相結合原則等。第二，不斷健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，保證對基層領導干部的監督有力有效。第三，建立重大決策責任終身追究制度。凡發生有令不行、有禁不止、行政不作為或亂作為等違法違紀行為的，按照“誰決策、誰負責”的原則，嚴肅追究相關人員的責任。

（三） 保障：建立健全機制體制，營造良好的法治環境

1.建立法治考核機制，提高依法履職水平。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”建立健全領導者個人法治考核檔案，把重要工作實績和重大過失記入檔案，作為選拔、獎懲、晉升、晉級的重要依據。不能依法履職的，追究其行政和刑事責任。其具體考核可以實行一票否決制，可通過對基層領導干部進行法律知識抽查測試，了解其法律素質狀況；可通過群眾主動檢舉、反映或開展問卷調查，了解執法隊伍的執法狀況；還可通過對執法部門的明察暗訪，發現群眾反映強烈而平時疏于監督的問題等。政府法制機構和行政機關要將考核結果匯總后報組織、人事部門，作為基層領導干部調動、提拔和獎勵的重要依據。

2.建立監督檢查機制，嚴格規范執法行為。第一，實行執法案卷評查制度。法制部門每年開展評查活動，重點評查執法主體、適用法律法規、執法程序、違法事實認定、調查取證等內容，對評查出的問題，要求限期整改；問題比較嚴重，可以追究基層領導干部的行政責任。第二，建立行政執法監督員制度。如對人大、政協、法制辦、監察等具體承擔監督職責的工作人員頒發行政執法監督證；對部分大企業負責人頒發特邀行政執法監督證，對行政執法部門實行“全方位、立體化”監督。每年邀請監督員對各行政執法部門進行年終評議，并指出存在的問題，提出整改意見和建議。

3.健全權力監督制約機制，規范約束公權力。要結合權利監督權力的要求，深入推進基層民主法治建設，圍繞政務公開、村務公開、廠務公開、校務公開等制度，將公開的內容、范圍、時限、提出（反饋） 意見建議的程序等納入制度建設中，真正落實群眾的參與權、表達權和監督權。［8］當前，特別要健全輿論監督機制，充分發揮輿論監督對制約公權力的作用。

注釋與參考文獻：

［1］調研以聊城市科級和縣級領導干部為調查對象，通過問卷和座談的方式了解相關情況；共發放問卷300 份，收回有效問卷276 份，回收率為92%。

［2］趙剛平等.提高領導干部的法治思維能力［J］.中共南昌市委黨校學報，2013（3）.

［3］汪習根，武小川.權力與權利的界分方式新探——對“法不禁止即自由”的反思［J］.法制與社會發展，2013（4）.

［4］楊娜.領導干部運用法治思維能力的現狀分析［J］.哈爾濱市委黨校學報，2014（4）.

［5］周永坤.法律工具主義及其對司法的影響［J］.學習論壇，2006（7）.

［6］［美］伯爾曼、梁治平譯.法律與宗教［M］.北京：中國政法大學出版社，2002：3.

［7］李群星.培育領導干部法治思維［N］.學習時報，2014-10-20

［8］顧和全. 基層領導干部法治思維的現狀及治理對策［J］.中共云南省委黨校學報，2013（3）.