我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素分析

夏正智

（中共聊城市委黨校 經(jīng)濟管理教研室，山東 聊城 252000）

2013 年，我國城鎮(zhèn)常住人口為7.3 億人，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.7%，但是，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。這種城鎮(zhèn)化率的巨大差異，不僅導致我國城鄉(xiāng)居民難以享受同等的國民待遇，也讓我國城鎮(zhèn)化建設發(fā)展面臨更為復雜的特殊局面。要消除這種差異，必須從影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度體制性因素入手，才能找到推進新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的可行措施。

一、土地制度改革滯后

1.憲法法律關(guān)于城市和農(nóng)村土地的規(guī)定。1982年制定的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”［1］1986年制訂、2004 年修正的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”［2］按照法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，兩種所有制并行，非經(jīng)政府批準和征用，土地所有權(quán)性質(zhì)不得改變；土地征用按土地原用途給予補償，即政府征用耕地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)或建設，只能按照耕地原農(nóng)業(yè)用途進行補償。任何單位和個人進行建設，所用土地必須依法申請使用國有土地；農(nóng)村集體所有土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地實行農(nóng)民家庭經(jīng)營，村民建設住宅只能一戶一宅且不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.土地制度改革滯后于社會發(fā)發(fā)展的要求。城鎮(zhèn)土地經(jīng)營由政府進行一級市場壟斷，并且可以低價征收土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)，從而形成中國特色的土地財政。在土地財政的推動下，政府積極以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的名義低價征用農(nóng)村集體土地，使農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)國有土地，再高價出讓城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，從而推動城鎮(zhèn)建設用地的快速擴張和土地的城鎮(zhèn)化。同時，造成政府與群眾的利益沖突加劇，征地拆遷惡性事件頻發(fā)。高價出讓土地使用權(quán)直接推高房價，高房價又進一步拉升土地需求，擴大土地財政，從而導致我國高房價和高地價的相互刺激、持續(xù)攀升，進而阻礙農(nóng)民進城、阻礙城鎮(zhèn)化進程。農(nóng)村土地由集體依據(jù)戶籍進行平均分配式承包經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)高度分散且不能轉(zhuǎn)讓，土地經(jīng)營規(guī)模狹小，農(nóng)民無權(quán)自愿有償退出。農(nóng)村宅基地的分配同樣由戶籍決定，一戶一宅且不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租。這種與戶籍掛鉤的農(nóng)村集體所有的土地制度排斥市場參與，阻礙農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的自愿平等轉(zhuǎn)讓和農(nóng)民從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的自愿有償退出，也阻礙城鎮(zhèn)現(xiàn)代生產(chǎn)資源要素對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入和支持，從而形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營受阻、農(nóng)民戶籍不愿進城、農(nóng)村住宅用地增加、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營要素缺乏的特有局面。黨的十八屆三中全會提出：要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。”“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。”［3］這為我們推進土地市場化改革指明了方向，為新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進打開了政策的大門，但全會決定只是框架性設想和原則性改革要求，全會決定的政策落實，還需要相關(guān)法律的修改和具體的政策實施意見，土地市場化改革仍有更多更細致的工作需要去做。

二、戶籍制度改革遲緩

1.城鄉(xiāng)分割的社會管理制度已不適應國家經(jīng)濟社會的發(fā)展。我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是與計劃經(jīng)濟體制的建立密切聯(lián)系在一起的。在計劃經(jīng)濟體制下，為快速高效低成本地實現(xiàn)工業(yè)化，我國參照前蘇聯(lián)的社會主義建設經(jīng)驗，對城鄉(xiāng)戶籍實行分割式管理。但在國家工業(yè)化已經(jīng)基本實現(xiàn)、外部封鎖已經(jīng)基本解除后，這種城鄉(xiāng)分割的社會管理制度的弊端完全顯露出來，已不適應國家經(jīng)濟社會的發(fā)展。當市場化取向的經(jīng)濟體制改革啟動后，實行城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一管理、城鄉(xiāng)人口自由流動和自主定居、城鄉(xiāng)社會保障高度統(tǒng)一的社會管理模式，就成為社會管理體制改革的必然選擇。

2.大中城市嚴格的戶籍管理政策，限制了城鄉(xiāng)人口的自由流動和定居。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，出于對“大城市病”的過度擔憂、對社會管理的過度擔心、對現(xiàn)有大中城市居民既得利益的維護，我國一直對大中城市戶籍流入、對戶籍的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移進行各種條件限制。 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014－2020》 規(guī)定：“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃） 等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100 萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100 萬—300 萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300 萬—500 萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500 萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5 年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。”［4］即便規(guī)定如此，但目前我國約有1.6 億的外出農(nóng)民工，其中六成多在地級以上城市，兩成多在縣級城市，不到一成在小城鎮(zhèn)。［5］在北京2000 多萬常住人口中，沒有北京戶籍的有700 多萬。這種人口流動和分布狀況說明我國的非農(nóng)就業(yè)崗位和戶籍遷移意愿主要在大中城市特別是地級以上城市，大中城市才是戶籍流動和遷移最應該完全放開的地方。而我國的戶籍管理政策恰恰是嚴格控制大中城市，特別是特大城市的人口流入。全面放開中小城鎮(zhèn)的戶籍遷移，與就業(yè)崗位的分布、人口流動的意愿嚴重背離，其結(jié)果，必然是阻礙我國城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)，難以解決人口與戶籍嚴重分離的現(xiàn)實矛盾。

3.必須從市場經(jīng)濟的發(fā)展要求出發(fā)改革農(nóng)村戶籍管理制度。我國雖然已經(jīng)明確城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一登記為居民戶口，但農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟收益的分配權(quán)，甚至是農(nóng)村人口多胎生育權(quán)等，都與農(nóng)村戶籍密切掛鉤，而且，這種權(quán)益只能隨戶籍變動無償獲得或放棄。在這種情況下，為維護既得的現(xiàn)實利益，農(nóng)民即使進入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居，也不愿無償放棄農(nóng)村戶口。同時，城鎮(zhèn)居民即使有到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)或定居的意愿，也很難實現(xiàn)。很明顯，如果這種戶籍與經(jīng)濟權(quán)益掛鉤的制度不改變，那么，農(nóng)村人口進城，但戶籍不進城、耕地經(jīng)營分散、宅基地只增不減、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代要素缺乏的局面也難以改善。因此，戶籍管理制度改革必須拋棄原有的既定思維，從市場經(jīng)濟的發(fā)展要求出發(fā)，以實現(xiàn)全國人口的自由遷移和自由定居為目標進行全面的設計與思考。

三、社會保障制度不統(tǒng)一

在計劃經(jīng)濟時期，我國按照城鄉(xiāng)分割的原則，在城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別建立起兩套完全不同的社會保障制度。改革開放后，城鎮(zhèn)原有的分配就業(yè)、免費住房、公費醫(yī)療、免費教育等社會福利改革為自主就業(yè)、購置住房、城鎮(zhèn)醫(yī)保、收費教育（現(xiàn)中小學已經(jīng)免費），社會福利明顯減少，但依然享受交通便利、劃片教育、購房優(yōu)惠、購物方便、環(huán)境優(yōu)美、社會救助等城鎮(zhèn)資源。農(nóng)村居民在農(nóng)村依然享有耕種土地、分配宅基地等原有社會福利，合作醫(yī)療在停止數(shù)年后被農(nóng)村新型合作醫(yī)療代替，教育由免費到收費再到中小學免費，農(nóng)民耕種土地現(xiàn)在還可以享有種糧補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼等財政補貼，農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)全面免除，農(nóng)村提留早已廢止，獨女戶可生二胎，老年人可領老年補助。從總體上看，改革開放以來，城鎮(zhèn)居民的社會福利處于整體削減過程，農(nóng)村居民社會福利處于不斷上升過程，特別是近10 年來農(nóng)村居民的社會福利水平明顯提高。這也是很多城鎮(zhèn)居民希望務農(nóng)的重要原因。但由于社會保障制度改革缺乏頂層設計和統(tǒng)一安排，城鄉(xiāng)社會保障制度建設處于分散化、碎片化狀態(tài)，不僅城鄉(xiāng)之間社會保障方式多樣、標準不同，即使在城鎮(zhèn)之間或農(nóng)村內(nèi)部，也存在明顯差別。在此情況下，任何城鄉(xiāng)之間的居民戶籍變動，都會帶來當?shù)卣鐣Ｕ贤度氲淖儎樱煌貐^(qū)之間居民的戶籍遷移，也會導致地方政府之間社會保障支出的變化。因此，地方政府不希望居民戶籍出現(xiàn)太大的變化，特別是社會保障水平較高、社會保障投入較多的直轄市和東部沿海地區(qū)，更不愿接受外地居民戶籍的大規(guī)模遷入。這樣，居民戶籍遷移，特別是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的遷移和中西部地區(qū)居民向沿海地區(qū)的遷移，受到城鎮(zhèn)和先進發(fā)達地區(qū)的政府抵制，直接影響我國的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化進程。

四、房地產(chǎn)開發(fā)政策成為阻擋農(nóng)民進城的高墻

1.漸次推進的住房市場化改革。改革開放前，我國城鎮(zhèn)住宅由政府和企業(yè)出資建設，實行福利式分配。城鎮(zhèn)居民只需象征性地支付一定數(shù)額的租金，而不需購買。1980 年，鄧小平提出要在我國進行城鎮(zhèn)住房制度改革，指出要走住房商品化路線。1984 年，成立國務院住房制度改革領導小組和辦公室。1988 年，第一次全國住房制度改革工作會議在北京召開，宣布將房改正式納入中央和地方的改革計劃。1998 年，《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》。明確廢止了住房實物分配，標志著住房制度改革在全國范圍內(nèi)全面展開。至此，我國實行了近40 年的福利分房制度從政策上退出歷史舞臺，老百姓開始進入買房時代。隨后，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于開展個人消費信貸的指導意見》，貸款買房、按揭等新概念開始登陸中國內(nèi)地。2000 年2 月，住房實物分配行為在全國正式停止。2003 年后，當我國經(jīng)濟進入新一輪快速增長周期時，房地產(chǎn)市場也迎來了前所未有的增長高峰，全國房價進入第一個狂飆期，成為社會關(guān)注的焦點。［6］

2.城鎮(zhèn)房地產(chǎn)多元化供應格局的終結(jié)，房價持續(xù)上漲。從1998 年國家廢止住房實物分配后，我國房價快速攀升；2003 年中期，我國開始對經(jīng)濟過熱進行調(diào)控，房地產(chǎn)價格是其重要內(nèi)容。但在土地財政和房地產(chǎn)利益集團的推動下，房地產(chǎn)調(diào)控以嚴格控制房地產(chǎn)土地供應和房地產(chǎn)開發(fā)建設為核心內(nèi)容，手段與目標相背而行，房價不降反升、持續(xù)上漲。2006 年8 月，建設部、監(jiān)察部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》。要求全面停止黨政機關(guān)集資合作建房；嚴格審查已審批及在建集資合作建房項目；嚴格控制集資合作建房項目；嚴肅查處違規(guī)集資合作建房行為。［7］2007年6 月，原建設部發(fā)出風險提示，提醒購房者，以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定。2007 年12 月，國務院常務辦公會明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。［8］此后，非經(jīng)房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)、“五證”不全的農(nóng)民自建房和城鎮(zhèn)單位自主建房，作為“小產(chǎn)權(quán)房”成為重點清理整頓的對象。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實質(zhì)上壟斷了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)多元化供應的局面就此終結(jié)。此后，房地產(chǎn)開發(fā)進入瘋狂時代，不僅城鎮(zhèn)居民距離購房目標越來越遠，而且，房價高漲也讓農(nóng)民進城居住成為生活的奢望。

3.必須降低農(nóng)民進城的成本，扎實推進新型城鎮(zhèn)化。近年來，我國對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營做出一定的政策調(diào)整，政府建設公租房和廉租房，以補充城鎮(zhèn)房地產(chǎn)供應的不足，對房地產(chǎn)價格進行調(diào)控，但地方政府建設公租房和廉租房的積極性不高，建設進展緩慢，對房地產(chǎn)價格的調(diào)控作用并不明顯。要讓農(nóng)民進城以推進新型城鎮(zhèn)化，就必須降低農(nóng)民進城的成本，其中，降低城鎮(zhèn)住房價格是必要的步驟。如果要降低城鎮(zhèn)住房價格，就必須對房地產(chǎn)政策進行全面的根本性的調(diào)整，取消房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營壟斷，實行城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的多元化開發(fā)和經(jīng)營。

注釋：

［1］中華人民共和國憲法［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

［2］中華人民共和國土地管理法［EB/OL］.http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm.

［3］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2013 -11/15/content_2528179.htm.

［4］國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014－2020［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm.

［5］李克強.協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇［J］.行政管理改革，2012，（11）.

［6］張勁松.住房商品化歷程［N］.中國房地產(chǎn)報，2013-06-03.

［7］關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/pub/mlr/documents/t20060821_75759.htm.

［8］清理小產(chǎn)權(quán)房今年全國試點政策線路圖全掃描［EB/OL］.http://jingji.cntv.cn/20120221/109111.shtml.