新時期農民工市民化的制約因素及對策

齊歡歡

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430000）

農業人口轉化為非農業人口是城市化的基本特征，隨著城市化水平的不斷提高，按照城市發展規律以及國外其他國家的經驗，農民工市民化是一個必然經歷并順利實現的過程。據統計，目前有2 億多農民工就業、生活在大中小城市，但真實的完全城市化率僅為42.2%，仍有大量的農民工群體不被城市接納，“半城市化”現象突出，這必然會影響我國的城市化進程，也會造成各種不穩定因素的產生。因此，探究農民工難以市民化的制約因素及對策，極具價值。

一、新時期農民工市民化難以推進的制約因素

（一） 城鄉二元結構

1.城鄉二元結構的復雜性。計劃經濟時代，為了大力發展工業，將農村的一切資源都集中到城市，嚴格限制農村人口向城市流動，使得國家可以有效地對農村的資源進行統一管理和配置，這一政策在當時發揮了重要的作用。但隨著社會經濟的快速發展，經濟方面的城鄉差別逐漸擴展到社會生活的各個領域，演變為城鄉二元社會結構。它不僅體現為城鄉之間的人口分布、產業格局以及地理位置關系，更體現為一種二元身份性的社會地位或結構，而且，正是這樣的社會地位體系，又影響到城鄉人口分布、產業結構和其他關系。［1］改革開放以來，人們對于城鄉二元結構的認識不斷深化，黨和國家明確提出要加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，著力統籌城鄉發展，實現城鄉一體化。但由于城鄉二元結構牽涉領域廣泛，加之我國農業現代化和城鎮化嚴重滯后于工業化，所以，改變城鄉社會發展的二元格局充滿復雜性和艱巨性。

2.城鄉二元結構的分割性。城鄉二元結構造成城鄉分割，大量農民工長期處于農村和城市的中間地帶，背井離鄉卻不被城市接納。即使為城市經濟發展做出的貢獻遠遠大于城市市民，也不能享受到應有的各種公共服務和社會保障，使農民的轉移始終停留在流動就業的層面。即便是經歷了30 多年的改革開放，新生代和第二代農村流動人口已經出現，他們仍然還是流動人口。在就業、教育、住房、醫療和社會保障等領域存在的城鄉分割，必然會引起更廣范圍的不公平，從而產生更深的社會矛盾和沖突，不利于農民工和市民的融合。所以，要實現農民工市民化，就必須突破城鄉二元結構，注重社會公平。

（二） 戶籍制度

1.戶籍與各種公共服務和利益掛鉤。建國初期，戶籍制度將“農業戶口”和“非農業戶口”明確區分，同時，戶口與糧食、住房、醫療、教育機會以及其他社會經濟利益掛鉤。1958—1976 年，由于大力發展工業和物資短缺，此時的戶籍制度主要服務于國家對統一控制的資源和利益進行分配。如糧票的發放，就是以正式登記的戶口為依據來分配，只有經過國家機關認可的城市戶口，才可以享受商品糧。同時，中央出臺各種政策，嚴格限制農民進城和壓縮城鎮人口。戶口與權利和稀缺資源控制的結合，逐漸使人們內化了一種戶口等級或差別觀念。［2］改革開放以來，戶籍制度采取了漸進式的改革策略，但至今還未根本改觀，只是有條件地放開了大部分中小城市和小城鎮的戶籍，放松了對高等學歷人才流動的限制。因此，農民工的狀況并沒有實質性的改善。

2.戶籍制度改革的艱巨性。從戶籍制度的演變進程不難看出，農民在戶籍制度中始終處于弱勢和權利被剝奪的地位，附著在戶籍制度上的各種利益也紛繁復雜，而這些利益恰恰與農民工切身利益密切相關。雖然目前有部分區域放松了戶籍管制，但絕大多數農民工仍不能達到入戶條件，更重要的是長久以來的戶籍等級觀念在短期內難以消除，由此衍生的社會認同和社會行為也很難有效改變，這些因素都造成了農民工難以融入城市社會。

（三） 土地制度

1.土地的保障功能仍舊存在。鄉土觀念中，土地就是農民的根，是農民的生存保障和養老保障。隨著經濟社會的發展，雖然前者的作用逐漸減弱，但后者的作用仍然影響深遠。多數農民工在城市的生存條件差并且就業不穩定，而且，他們也不能擁有完善的社會保障制度，所以，土地就成為他們為自己留的后路，萬不得已時還可以回到農村種地，維持基本的生存，這使得土地的保障功能日益強化。實質上，土地保障功能的強化，不僅造成農村土地被大量撂荒，難以發揮其效益，同時，造成農民工人地分離，牽制農民工轉為市民，阻礙了城市化和農業現代化的發展。

2.土地的流轉政策不完善。依據現在的土地制度，農民一旦離開農村，將戶籍遷入城市，土地就必須交回集體，不再享有土地所有權，卻又得不到相應的補償。如果此時農民工選擇轉為市民，那么，就意味著他們處于既回不去農村又融不進城市的困難境地，這樣，農民就真的無路可走了。另一方面，近年來，由于土地城市化快于人口城市化，農村土地呈現出巨大的經濟收益價值，這就使部分農民工想依靠土地升值增加收入而不愿市民化。但更為突出的是，一些地方政府采取強征土地或“土地換社保”的強硬措施剝奪農民的土地所有權，其實質上是以犧牲農民的財產權益來換取應得的公共服務，最終，農民工既喪失了對自己土地財產的使用權，又得不到應有的補償和公共服務保障。

（四） 階層結構

2000 年以來，中國社會階層結構變化表現出兩種發展趨勢：一種趨勢是以中產階層加快崛起為特征；另一種趨勢則是社會階層分化的加劇。［3］社會階層結構不單純是社會分工的結果，與資源、機會、利益分配和觀念認同有密切聯系。隨著經濟的快速發展、產業結構的升級和城鎮化的推進，農民工階層規模比例逐年擴大。

1.農民工屬于社會中下階層。陸學藝認為，“農民工”應該是產業工人階層的一個組成部分，但實際上卻成了這個階層中的一個相對獨立的群體。其原因就在于：他們做的是與城市工人相同的工作，但因為他們的身份是農民。在革命時期，農民因其自身數量大、易于團結等特點被稱為推動革命勝利的偉大力量，但在當今和平年代，階層的劃分大多是以經濟地位和職位為依據。因為農民工大多從事收入很低且又苦又累的體力勞動，在這個重腦力輕體力的時代，注重擴大精英群體的時代，從事純體力或機械性的初級加工勞動的農民工，處于職業分工的中下層。而將職業與身份地位等同的觀念，在人們心中根深蒂固，農民工被等同于沒文化沒素質沒技能的人，這種不平等的認同，使得農民工不能享有公平的就業機會，不能理直氣壯地與市民共享各種公共服務設施等等。階層的劃分，在很大程度上阻礙了農民工在社會結構中的自由流動，遭受歧視性待遇，被排斥在社會管理體系之外。

2.農民工在階層財富分化中處于弱勢地位。從一定的意義上可以說，經濟地位決定社會地位。由于社會階層財富分化加劇，社會上層財富的增加在一定程度上是以社會底層擴大為代價的。他們占有大部分社會資源和特權，而不斷擴大的底層群體能享有的資源卻越來越少，同時，還會受到各種特權的控制，這必然會加深底層群體的不滿情緒和不公平感。如富豪集中的房地產行業，就有部分是與一些政府官員勾結，通過暴力拆遷和低價拿地的強硬方式來侵吞農民的土地，在雙方較量中，農民顯然是處于弱勢地位，最終往往是投訴無門。企業為追求利益最大化，侵蝕農民工的工資和變相延長工作時間；城市更是為追求經濟發展，按照社會等級的劃分，將農民工排除在體系之外，忽視農民工的就業、醫療、住房等問題。這些都使得農民工群體與社會上層之間的矛盾不斷加深，進一步加深了農民工與城市社會的裂痕。

（五） 發展觀念

1.以犧牲農民工的權益追求經濟發展。過去有種認識，中國農村有十分豐富、可以無限供給的勞動力，這些廉價勞動力可以長期支撐中國的工業化和城市化。［4］長久以來，為追求經濟的快速發展，國家大力發展密集型產業，充分發揮勞動力資源豐富的優勢，農民工在很大程度上是被當做經濟發展的能量供給。正是由于認為農村勞動力取之不盡用之不竭，加之有源源不斷的農民工進城謀生，企業不擔心找不到勞動力，反倒是農民工害怕找不到工作，所以，農民工在城市發展過程中完全處于被動位置，生活狀況長期不被重視。習慣性的索取，使得城市“要農民工的力，不要農民工的人”、“經濟容納，社會拒入”。

2.農民工個人發展觀念的代際累積。由于農民工群體被排斥在城市社會體系之外的狀況難以在短期內改變，加之子女教育受限制，農民工想通過教育改變自己身份和地位的努力常被現實打敗。所以，農民工也就放棄人力資本的投入，認為讀再多書也還是農民工，能讀個高中或是技校就不錯了。這種發展觀念，不僅造成了農民工身份的代際累積，形成了新一輪底層生活的循環，難以改變生活現狀，達到城市入戶條件，還造成了我國最大的社會群體的人力資本得不到有效的開發，從而阻礙產業結構的優化升級和勞動力的自由流動。

二、積極穩妥地推進農民工市民化的對策

（一） 打破城鄉二元結構壁壘

城鄉一體化、城鄉統籌發展是新型城鎮化的基本特征，而我國目前的城鎮化是以農民工進城務工為主要形式，因此，打破城鄉二元結構壁壘、推進城鄉一體化發展，是實現農民工市民化的重要前提和基礎。結合日本等國家城市化經驗，我國的城鄉一體化可采取如下措施。

1.消除城鄉分治的體制性障礙。城鄉分治的治理制度是阻礙城鄉一體化的主要因素，所以，必須深化制度改革，打破城鄉分割的格局，逐步建立城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度等，從而形成有利于城鄉相互促進、共同發展的體制機制。第一，深化戶籍制度改革，允許農民可以向城市自由流動，使他們成為當地的城鎮居民。第二，要完善公共服務體系和社會保障制度，在社會福利政策上對城鄉居民一視同仁，給予平等的就業和受教育機會，避免人為地造成城鄉差別，讓農民工能夠真正融入城鎮，與城市市民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。第三，要將工業反哺農業、城市支持農村的政策落到實處，消除阻礙人員、資金等經濟要素在城鄉間流動的藩籬，促進各種資源向農村和落后地區流動。

2.堅持“一體化”規劃建設。第一，要把市區和農村當作一個整體，制定城鄉建設的總體規劃，避免城鄉中貧民窟的發展。第二，要把城鄉結合部規劃同吸納人口轉移、加強基礎設施以及完善城鎮功能有機結合起來。按照統一的規劃，因地制宜地改造“城中村”、“城邊村”等，并逐步建成公共服務水平都較高的新型社區，嚴格限制各種私房違建。通過發揮城鄉結合部在推進城鎮化、低成本吸引流動人口就業和定居的功能，實現進城務工的流動人口有序、逐步地轉化為市民。

（二） 漸進推進戶籍制度改革

1.戶籍制度改革要與社會公共服務體系的完善同步推進。戶籍制度最理想的狀態是可以恢復到本來意義上的戶口登記和戶口統計的職能，最好能逐漸地與社會公共服務政策相脫離。只有這樣，才能打破以戶籍制度為劃分依據的二元社會格局，保證城鄉民眾的公平正義。第二，不斷完善政府的社會公共服務職能，盡可能達到城鄉均等化狀態，提供切實有效的社會保障，才有足夠能力脫離戶籍的限制，從而促進農民工市民化。因此，戶籍制度改革與公共服務體系的改善是相互影響的，兩者同步推進，才能揚長避短。

2.戶籍限制的放開要實事求是并分區域分階段逐步推進。實際上，在北上廣等大城市完全放開戶籍的限制暫時不現實，但在中小城市應積極放開戶籍。然而，戶籍的放開要按照一切從實際出發的原則，分區域分階段逐步放開，而不能為加快城市化進程盲目推進。鄭州市始于2001 年而被迫于2004年中止的“一元制”戶口管理模式就是實證。我認為戶籍的放開應從東南沿海向中西部逐漸推進，因為東南沿海的大中城市發展水平高、公共服務體系較為完善，有較強的能力去接納大量人口的融入，而且，在這些地區，農民工市民化的意愿也較為強烈。當然，東南沿海地區戶籍管制的放松，也應遵循縣城——小城市——中等城市——大城市的循序漸進原則。所以，依托城鎮化發展和城鎮戶籍放開是戶籍制度改革的重點。另外，戶籍制度改革一定要注意戶籍放開并不是簡單的農轉非，而是非農產業的發展能否與城市人口的增加相協調。

（三） 切實保障農民的土地權益

農民工轉為市民，就等于放棄了農村的土地，但土地又具有保障功能和很大的升值效益，這就使農民工陷入兩難的境地。從本質上講，就是土地收益的問題。當前，在土地征收過程中，政府的確介入過多，已經使得人們模糊了土地的所有權，農民多是被迫放棄土地，所獲得的補償僅僅是土地收益的冰山一角，并且，在農用地轉移用途時形成的土地增值收益分配極不合理，土地離開農民后的增值幾乎與農民無關。因此，農民是否退還農村土地，應充分尊重農民的意愿，土地承包地經營權和宅基地使用權，本質上都是農民的一種財產權。

1.明晰農地產權，保護農民權益。土地集體所有制賦予每個集體組織成員平等擁有土地的權利，名義上歸集體所有，實際上人人都無份，從而形成了所有權缺位，造成了農民集體所有權的弱化和虛無，使得各級政府可以隨意剝奪農民土地，農民在農地流轉、征收和獲得土地收益中始終處于弱勢地位，合法權益得不到保障。因此，必須明晰土地產權，保障農民的合法權益。既然土地市場化在短期內還很難實現，那就在現有農村集體所有制基礎上堅持村民自治制度，土地交易由村民的代表在市場上進行，消除過多的行政色彩。還可以將承包經營權股份化，農民各自持有股份，共享土地收益。

2.逐漸完善農村土地流轉制度。允許農民自由選擇將土地的使用權有償轉包或流轉給其他農民耕種，對于宅基地，轉戶農民可以保留，或退出復耕后以建設用地指標（如地票等） 的形式持有或通過市場化的渠道賣出獲利。［5］政府在農村土地流轉過程中充當的應該是監督調節的角色，通過完善相關的稅收制度，調節土地流轉的規模和利用結構等，同時，完善農地流轉的法律法規，保障農地流轉的規范化和制度化。

3.建立健全征地補償機制。第一，征地補償機制必須充分考慮失地農民和農民工的切實利益，這就要求將城鄉居民的收入和社會保障差距考慮在內，保證征地補償標準能夠抵消失去土地的成本代價，保障農民在城市的基本生活，而且，征地補償標準應隨著經濟發展水平的提高以及土地經濟效益的增加而提高。第二，建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民分享所征土地的增值收益，避免土地被“買斷式”征用。［6］第三，要允許集體土地能夠逐步參與市場交易，逐漸減少政府對集體土地的干預，讓集體在市場中擁有對土地的決定權。

（四） 淡化階層觀念，協調群體利益

1.淡化農民和市民屬于不同階層的認識。農民只是職業而不是身份的標志，更何況現在的農民工主要從事的工作已不再是農民的范疇，他們已不是真正意義上的農民，隨著城市化的發展，他們的就業身份正在發生快速的轉變。其實，現有的戶籍制度在一定程度上并不再束縛農民的非農就業，有很多農民工即使無法轉為市民，他們仍然愿意留在城市生活，可以說，在很大程度上是階層等級觀念阻礙農民市民化，所以，只有先淡化階層觀念，才能推進農民工社會身份的轉變。

2.健全保障農民工合法權益的制度機制。隨著社會經濟的發展，各群體之間不可避免地出現利益沖突，顯然，農民工是利益容易受侵害的弱勢群體。所以，社會制度和政策必須保護各群體的合法權益，在勞資關系中要充分保障農民工的合法權益；必須建立合理的分配機制，保證農民工與精英階層共享經濟發展成果；必須建立均等化的公共服務體系，保證農民工能獲得充分的資源和機會。

（五） 以人為本，關注農民工個人的發展

目前，曾經無限供應的中國勞動力資源開始縮減。據預測，2020 年以后勞動力資源下降速度加快，農村富余勞動力將由結構性短缺發展到全面短缺。這意味著一味索取和犧牲農民的時代即將結束，而現在是回饋他們的時候了。為此，第一，我們必須轉變發展觀念，切實把工業反哺農業落到實處，城市發展成果要惠及廣大農民，農民工在城市化進程中的生活狀況和各項權益不能再被忽視。社會主義現代化發展的核心是以人為本，每個人都應該在城市里得到自己的發展空間，農民工也不例外。城市化發展需要大量的農民工貢獻力量，但城市也必須需要滿足農民工的生存和發展權利，不能以犧牲他們個人的發展和生活質量為代價。農民工作為現代化建設的重要力量，理應與城市市民共享改革開放以來的發展成果，理應享受公平的公民待遇。第二，加強職業教育和技能培訓，提高農民工的素質和就業能力，從而促進穩定就業和收入增長，為農民工轉為市民奠定基礎。

［1］［3］陸學藝.當代中國社會結構［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010：255、402.

［2］陸益龍.戶籍制度——控制與社會差別［M］.北京：商務印書館，2003：137.

［4］鄧鴻勛.走出二元結構——農民工市民化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：7.

［5］易小光.統籌城鄉發展的就業、戶籍與土地利用制度聯動研究［M］.北京：中國經濟出版社，2013：103.

［6］黃錕.農村土地制度對新生代農民工市民化的影響與制度創新［M］.農業現代化研究，2011（2）.