紅河州農業轉移人口市民化問題研究

林翠蘭 吳 節

（中共紅河州委黨校 經濟建設教研室，云南 蒙自 661100）

加大城鄉統籌力度，有序推進農業轉移人口市民化，加快城鄉一體化發展步伐，是破解“三農”難題，優化資源配置，推進城鎮化、工業化進程，實現科學發展、和諧發展、跨越發展的戰略舉措。紅河州位于云南省南部，山區面積占全州國土面積的85%，農村人口占全州總人口的78.4%，除漢族外，境內還居住有哈尼、彝、回、苗等10 個世居民族，少數民族人口占總人口的58%，具有山區多、民族多、貧困人口多、邊境線長等特征。由于受人口分散、地理位置偏僻、基礎設施滯后、工業資源日漸萎縮等客觀條件的影響，全州經濟發展水平不高，城鄉差距依然明顯，城鎮化的起步比較晚，城鎮化水平較低。雖然近幾年紅河州城鎮化進程明顯加快，呈現出全面快速發展的良好勢頭，但是，在發展中紅河州也遇到很多困難和問題。要實現與全國全省同步全面建成小康社會的目標，有序推進農業轉移人口市民化是其中一個繞不過去的坎，面臨著前所未有的挑戰。

一、紅河州農業轉移人口市民化存在的困難和問題

2013 年末，紅河州城鎮居民人口已達110.64萬余人。大量農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但并沒有真正獲得城鎮居民身份，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民同等的待遇。而且，紅河州大量的農業轉移人口是轉戶不進城，他們仍然沒有改變原有的生活方式，并沒有享受到城市的基本公共服務，不僅影響農業轉移人口的合法權益，而且影響社會階層和諧與城鎮化的質量。

（一） 轉戶居民沒能平等享受城市的基本公共服務

1.住房保障問題待解決。省、州政府關于住房保障機制的政策都規定：農業轉移人口在城鎮購買住房，暫免征收印花稅、土地增值稅；購買普通住房且該住房屬于家庭唯一普通商品住房的，減半征收契稅；購買90 平方米及以下面積普通住房，屬于家庭唯一普通商品住房的，按照1%稅率征收契稅。這項政策看似對農業轉移人口在城鎮購買自住房的優惠，實際上對農業轉移人口和城鎮居民都適用，這在一定程度上降低了政策的效力。農民會認為政府拿一條普惠政策來忽悠他們，從而對其他政策產生抵觸情緒，不利于政府政策的貫徹執行。同時，政策規定農民轉戶后在城鎮有合法穩定職業1年以上的可以申請廉租房，但大部分轉戶居民無固定工作，不具備申請條件，也就不能享受到租住廉租房的政策。

2.轉戶入城人員享受城市低保難。雖然上級政策明確規定農村人口轉戶入城后，符合城市低保條件的可以申請城市低保，但是，省州的相關政策并沒有明確規定相應的城市低保資金來源，因而城市低保與農村低保之間存在著巨大的資金缺口難以解決。城市低保每人每月256 元，農村低保每人每月124 元，中間每人每月相差132 元，僅2013 年全州城市低保資金就缺口2000 萬元，給轉戶入城人員申請城市低保帶來一定的難度。2013 年，全州只辦理了3116 人的城市低保。目前，全州絕大多數已轉戶的原農村低保對象都還沒能享受到城市低保。

3.社會保險缺乏轉移銜接政策，群眾的參保積極性不高。紅河州各項社會保險在政策上實現了全覆蓋，但在各個同類險種之間缺乏相應的轉移銜接政策以及各個同類險種間享受待遇、繳費差距過大，制約了參保人員的積極性，給社會保險的實施造成巨大障礙。新型農村和城鎮居民養老保險到齡領取待遇偏低，對城鄉居民缺乏吸引力，加之老農保實施時的宣傳政策與實際實施的政策有出入，造成了一定的負面影響，影響了群眾的參保、續保熱情。

4.教育保障問題解決不到位。農業轉移人口市民化帶來了子女的教育保障問題。按政策規定，第一，轉戶人員的子女，具備相應學歷的，可就讀全省各級、各類中等職業學校，享受國家助學金和免學費資助的權利，但實施中很多學校以減免政策是面向農村學生為由，拒絕為轉戶人員子女減免學費。第二，轉戶學生若在原學校或原居住地就學，仍舊享受營養改善計劃補助。但部分縣市教育部門卻以營養改善補助是面向農村義務教育學生為由，拒絕繼續為轉戶學生提供營養餐。第三，轉戶居民子女仍舊享受農村獨生子女中考、高考加分政策，但有的縣級招考辦卻不認可。

（二） 管理體制待完善，相關政策需細化

1.社區居委會和村民委員會的職能行使難。整村轉戶并進行了集體經濟產權制度改革的村，應按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《云南省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》，成立相應的社區居民委員會進行管理。可是，只是部分村民農轉城的，成立社區居民委員會就成了問題。不能成立社區居民委員會，那么，這部分人的管理又怎么辦，是由現有的村民委員會管，還是別的部門管，沒有明確。現在有的地方就出現了村里的村民會議不讓農轉城人員參加，村里的大小事務也不讓這些人參與。理由就是這些人已經不是村民了，村里的事就只能村民管。

2.選舉的問題待明確。按政策規定，“符合《云南省村民委員會選舉辦法》條件的農轉城居民，在原農村居住1 年以上，經本人書面申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的，可以參加原農村村委會選舉，否則，只能參加戶籍所在地城市居民委員會選舉。”但是，基于各種因素的考慮，未轉戶的村民極少會同意已轉戶的人員參加原農村村委會的選舉，而已轉戶的這部分居民，實際很難參與戶籍所在地的城市居民委員會的選舉。

（三） 多種因素制約農業人口不愿轉變為城鎮居民

目前，紅河州的城鎮化率只是剛邁進40%，遠遠低于全國的平均水平。諸多因素制約紅河州農業人口的城鎮化。第一，地理因素。紅河州境內山巒縱橫，河谷深切，地形錯綜復雜，海拔落差懸殊，最高點為金平縣西隆山，海拔3074 米；最低點為河口縣紅河與南溪河交匯處，海拔76.4 米，也是云南省海拔最低點。山地面積占全州國土總面積的85%，客觀上制約了城市的發展。第二，民族文化因素。紅河州有漢族、哈尼族、彝族、苗族、瑤族、傣族、壯族、回族、布依族、拉祜族、布朗族11 個世居民族，少數民族占總人口的58.52%。在長期的歷史進程中，形成了絢麗多彩的多元民族文化。同時，各民族文化的相對獨立性和封閉性，在某種程度上對城鎮化發展造成障礙。第三，心理因素。紅河州農民“家鄉寶”的心理負擔較重，對進入城市存在諸多恐懼，不愿到外地“闖世界”，制約了山區人口向城市的集中和人口城鎮化的發展。第四，就業因素。紅河州城市發展所依托的支柱產業和優勢產業發育不充分，城市產業結構不盡合理，城市經濟活力不強，有限的就業空間極大地制約著人口向城市的遷移和集中。第五，素質因素。落后的教育水平，導致紅河州人口總體素質不高，農民不僅缺少外出謀生的技能和膽略，而且缺乏適應城市生活環境的能力和信心。

（四） 城市對農業轉移人口的吸納有限

實現穩定就業是城鎮吸納農業轉移人口的關鍵。城鎮化要健康發展，一定要有產業支撐，沒有產業的發展和集聚，就無法解決農業轉移人口就業不足、就業質量差等問題。當前，紅河州的產業結構仍然存在產業總量偏小，區域經濟實力不足的問題。2013 年，全州生產總值1012 億元，產業結構為16.5：53.4：30.1。二產雖占不小比重，但產業內部結構不合理，主要是煙草、冶金、重化工為主的資本密集型產業，而能夠吸納就業的勞動密集型的輕工業比重太小。再加上能夠吸納更多農業轉移人口就業的三產的嚴重不足，致使大量農轉城人員不能充分就業，制約了紅河州農業人口的城鎮化進程。

（五） 城市提供基本公共服務的能力有限，農民轉戶進不了城

紅河州的城市發展還處于低層次、低水平，再加上地區經濟實力有限，城市的基礎設施建設雖然與過去相比有了很大的提高，但與農業轉移人口轉變為城鎮居民的步伐還有相當大的差距。由于城市還不具備吸納更多農轉城人員的條件，紅河州的農業轉移人口轉變為城鎮居民后，絕大多數是轉戶不進城，僅是戶籍上的改變，他們依然居住在農村。一些城市居民享有的基本的公共服務還不能延伸到這些已轉為城鎮居民的地區。例如，城市公交也只能到達少數的地方，已轉城的很多地方都沒能開通城市公交。

二、紅河州有序推進農業轉移人口市民化的對策

（一） 加快產業培植，著力解決農業轉移人口的就業問題

1.依托“三大平臺”建設，吸引企業進駐。第一，依托綜合保稅區、中國河口——越南老街跨境經濟合作區、蒙自國家級經濟技術開發區建設，推進產業集群發展，放寬市場準入條件，推進貿易、投資自由化進程。大力發展邊境貿易、加工貿易、轉口貿易和服務貿易。第二，依托“三大平臺”，強化產業招商、園區招商，創造更多優惠條件和提升服務水平，推進工業產業轉型升級，吸引更多企業入駐，特別是勞動密集型的輕工業，增加就業崗位。

2.加快第三產業的發展，創造更多就業機會。紅河州要大力發展以文化旅游業、現代物流業和生產性服務業為主的第三產業，為城市就業創造出更多的就業崗位。針對紅河州農業轉移人口中大多數是轉戶不進城的特點，依托鄉村現有旅游資源，大力發展鄉村旅游。以休閑游、生態游、度假游為特征的鄉村旅游，能夠形成人群聚集、消費聚集、服務聚集等城鎮化特征，是一種解決農業轉移人口就地城鎮化的有效方式。通過發展鄉村旅游，能夠有效解決農業轉移人口的就業問題，提高農業轉移人口的收入水平。紅河州發展鄉村旅游已經取得了一些成效。比如開遠市的鳳凰谷片區的鄉村旅游就很有特點。我們可以參照這些成功經驗，進一步挖掘資源，打造更多的鄉村旅游精品。

（二） 完善農業轉移人口市民化的配套政策，增強政策的吸引力

1.構建農村土地分類處置機制。第一，對于已經到城市生活的農民，引導其放棄土地，并給予相應的經濟補償；對于只是轉戶不轉城，實際還生活在農村的，可以繼續保留其經營權。對于農村宅基地的審批，建議區別對待，對原地轉戶并生活在農村的農民，在其子女結婚合法分戶后給予其保留申請宅基地的權利。第二，建立農村土地產權交易和租賃市場、宅基地處置交易中心，形成由政府、中介組織、金融部門等組成完善的社會化服務體系，及時公布土地流轉信息，促進土地集約化和農業規模化。

2.完善配套政策。第一，要盡快完善各項配套政策，出臺相關政策實施細則，讓“保留城鄉兩個身份”、“蓋上兩床被子、穿上十件衣服”等不再是“口號”，讓轉戶農民真正享受到城市舒適的生活環境和完善的公共服務。第二，要大力發展城市基礎設施建設，提升城市的承載力，杜絕因為城市發展太大太快而產生的“城市病”，讓轉戶進城人員能生活的舒心。第三，要大力發展工商業，完善城市功能配置，抑制房價和物價，降低轉戶進城人員的生活成本，讓他們生活的安心。第四，要做好中央政策與地方政策的銜接和解釋工作，打消農民對政策的疑慮和顧慮，真正做到所有配套政策“無縫對接”。

（三） 加強溝通協調，細化實施方案

按照省、州的要求，各縣市要成立統籌城鄉發展、促進農業轉移人口轉變為城鎮居民工作協調領導小組，設立專門的辦公室，安排相應編制的工作人員和經費，制定和細化實施方案，組織開展好各項工作。農轉城工作是一項涉及到多個相關部門的系統工作，需要這些相關部門的通力合作，相互配合才能完成。這就需要我們的協調部門多做工作，加強溝通協調。但在實際工作中，由于受編制等原因的影響，各縣市的工作人員大多是兼職，人員變換快，這樣，就造成作為協調部門的協調作用不能充分發揮，工作人員力不從心，對農轉城工作的政策、資料不能全面把握等問題。只有配備專職的農轉城工作人員，穩定工作人員隊伍，才能更好地開展好農轉城的溝通協調工作。

（四） 加大資金投入，確保各項優惠政策真正落實到位

農民持觀望態度，致使農轉城工作難以開展，其根本原因在于政策出臺了，但資金、資源配備不足，政策難以落實。要確保農轉城順利開展，必須加大資金的投入力度。第一，加大低保覆蓋面。通過向上爭取或在本級財政中列支部分專項資金，用于解決部分轉戶困難群眾的城市低保。第二，將轉戶群眾納入保障性住房的保障范圍。加大廉租房、公租房的建設力度，并用部分指標解決符合條件的轉戶群眾的住房困難問題。建設農民工公寓，解決轉戶進城務工人員的住房困難。第三，確保集鎮的基礎地位。建議加快集鎮建設，推進產業向集鎮梯度轉移。鄉鎮具有發展農產品加工、勞動密集型企業的成本優勢，同時，具有農產品貿易集散的物流成本優勢。這兩類產業向鄉鎮轉移，既支持了集鎮的發展，又提高了企業的核心競爭力，是“雙贏”的市場選擇。集鎮產業發展起來了，集鎮擴容就具備產業支撐，就業崗位相應增多，轉城農民既能安居又能樂業。第四，加快基礎設施建設。加快城鎮教育、文化、衛生等基礎設施建設，保障進城群眾在子女入學、基本醫療等方面的基本需求。

（五） 深化農村社區化改革，建立城鄉統一的社區管理體制

農村社區化管理改革是構建和諧社會的迫切需要，是當代農民追求生活質量的內在要求，是完善村民自治和擴大基層民主的有效載體。針對當前出現的一個行政村中部分人員已經轉為城鎮居民，部分人員仍然保留原有的農民戶籍的實際，盡快建立城鄉統一的社區管理體制，組建“社區村民委員會”和“社區居民委員會”，適當調整農村社區行政區劃，分離農村社區自治職能、公共服務職能和經濟職能，提升農村社區綜合管理與服務，建設管理科學、功能完善、和諧文明的新型農村社區。

（六） 找準角色定位，適度推進城鎮化

在城鎮化進程中，政府扮演的角色應該是具有“大”胸懷的“小”政府。大胸懷：指政府要逐步建立和施行相應的政策，從而使城市真正地接受農民，即逐步消除或者縮小城鄉二元經濟結構對農民在住房、子女上學、社會保障等方面的限制，農民“想留下”、“留得下”。“小”政府：指政府應該是公共利益的代表，工作的重心和落腳點應放在著力解決民生問題，而不是單純的創造政績上。撤縣建市、農村改社區，這些用行政手段推進的城鎮化模式使城市變大了，城鎮人口變多了，城鎮化率提高了，但是，這種被曲解了的城鎮化，造成了社會產業發展水平仍然較低，公共配套設施仍然缺位，不利于人民生活水平的提高。即單純的“空間城鎮化”、“戶籍城鎮化”是一種不切實際的城鎮化。為此，政府要找準自己的角色定位，做好自己的份內事。結合本地區城鎮化的承受能力，合理確定農業轉移人口轉變為城鎮居民的指標體系，適度推進城鎮化。否則，我們就有可能造成過度城鎮化，導致嚴重的“城市病”。如果指標體系過于超前，為了完成任務，就會造成領導干部的行為走偏，出現違規操作的問題。

（七） 提升農業轉移人口的整體素質和創業競爭能力

農業轉移人口的能力和素質參差不齊。現在，有部分農民不愿轉戶，就是缺少謀生技能，擔心一旦轉戶后，生存問題難解決。為了使農業轉移人口“欲出無門”或因“盲目出門”，而又導致“回流”的問題得以解決，政府、培訓機構和用人單位必須根據實際情況，充分認識引導性培訓和職業技能培訓的關系，設計滿足市場需求的培訓內容，以適應培訓對象不同層次的需求，構建有效的教育培訓網絡。第一，選擇交通便利，場地設備、師資力量等各項條件較好，有相應資質的培訓機構作為定點培訓基地，明確培訓專業和范圍，確定培訓內容和要求。第二，加強培訓基地與當地勞動力市場的信息交流，及時掌握勞動力需求信息，有針對性地開展培訓，也可采取“訂單式”培訓、“定向型”培訓和委托培訓等多種形式，提高培訓效果和就業率。第三，要充分利用廣播電視和遠程教育等現代手段，向農業轉移人口傳授外出就業基本知識。農業、教育、勞動保障等歸口部門要通力合作，整合現有的培訓資源，充分加以利用。要以現有各類成人學校、就業培訓中心和農技培訓中心為基礎，積極引導園區、企業、科研機構和工會、婦聯、共青團等群團組織參與農業轉移人口培訓，逐步形成市、縣、和鎮（鄉）、街道三級培訓網絡。

（八） 建立合理的公共財政支出分擔保障機制

當前，制約農業轉移人口轉變為城鎮居民的一個重大因素，就是《云南省人民政府關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的意見》 中規定的“兩床被子”、“十件衣服”的保障政策難以落實，根本原因在于資金保障的問題。要解決農業人口轉變為城鎮居民后的各項保障，就要增加財政公共支出。為此，要建立由國家、省、市州、縣四級財政分擔的資金保證機制。而各級財政分擔多少，經濟實力不同的地區恐怕也要有所不同，這就需要政府職能部門和專家學者，就農業人口轉變為城鎮居民所需資金，進行多方案的測算，確定合理的公共財政支持的分擔比例。各級分擔后，仍拿不出分攤費用的縣市，建議省州乃至中央財政在計算分攤比例時，充分考慮一些縣市的困難，讓他們少分擔或不分擔。

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［2］李良玉.城鎮化與過度城鎮化［J］.中國名城，2009（4）.

［3］康松，劉和平.城市化過程中失地農民權益損失及其保障對策［J］.農村經濟，2005（8）.