中國特色社會主義法治道路的開拓性與艱巨性

溥德書

（中共云南省委黨校 科學社會主義教研部，云南 昆明 650111）

黨的十八屆四中全會鮮明地提出“全面推進依法治國”。這是我國自1978 年黨的十一屆三中全會以來的第二次偉大轉折。1978 年是從“以階級斗爭為綱”——轉到“以經濟建設為中心”。這一次是從經濟各方面發展——轉到“全面推進依法治國”，是執政方式的轉變——開始著手構建長期執政的永久性制度安排，中國進入以依法治國為重要特征的國家治理新常態，是中國特色社會主義道路的新開拓。

一、中國特色社會主義法治道路的新開拓

1.從“工具”走向“依靠”。毛主席聽了蘇聯大肅反后有個表態，“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的”［1］。從1957 年開始，毛主席的治國理念思想發生重大變化。認為講法律是對付盜竊犯的。對付盜竊主要也不靠法律，靠群眾運動。“從一九五八年批評反冒進、一九五九年‘反右傾’以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上的家長制現象，不斷滋長”［2］。黨的十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威”［3］。1992 年春天，鄧小平在《武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》中指出：“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產黨員來說，廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，靠法制要靠得住些”［4］。黨的十八屆四中全會提出，黨的領導必須依靠社會主義法治。這就不是僅僅為了民主，是為了從根本上解決黨的領導問題，解決黨長期執政的定力問題，不然就會搖搖晃晃。新時代條件下，我們的建設任務之重前所未有，改革任務之重前所未有，穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有。形勢與任務決定，要靠全面推進依法治國，為解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題提供制度化方案。——不是權宜之計，而是為百年大計謀劃。這是為了保持戰略定力，進行的偉大轉折。

2.從“局部”走向“全面”。全面推進依法治國，是為全面建成小康社會、全面深化改革提供強有力保障。全面推進依法治國是圍繞中國特色社會主義事業總體布局，而不是就法治論法治。黨的十八屆四中全會提出建設完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。把黨內法規體系納入社會主義法治體系里面。這就從總體上體現了“共同推進、一體建設”的思想，全面地推進依法治國。這是體系的轉折——從法律體系向法治體系的轉折。根據黨的十八大的總體布局，要全面正確理解法治中國，就必須全面正確掌握法治經濟、法治政治、法治文化、法治社會和法治生態文明的建設要求。黨的十八屆四中全會就此提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。

3.從“簡單”走向“豐富”。鄧小平提出：民主法制。江澤民提出：依法治國。胡錦濤提出：法治理念。習近平提出：法治道路。黨的十五大：依法治國，建設社會主義法治國家。黨的十八屆四中全會：安排全面推進依法治國的重大事項：指導思想、總目標、總道路、基本原則等。我們要會運用法治這個東西。現在把法治作為考察政績的指標體系，把能不能遵紀守法、依法辦事作為考察干部的標準，有沒有違法亂紀，這成為了能不能升官的一個重要原因。一定要給各級領導干部說清楚。還有一個基層治理法治化的問題、依法治軍的問題、一國兩制中的法治問題，以及在國際事務中運用法治的問題。這要求以前你可以不重視法治，現在一定要重視起來，這是整個時代文明方式的改變，是我們黨執政黨方式的改變，各級領導干部要跟上這個節拍，增強法治定力。

4.從“靜態”走向“動態”。黨的十八屆四中全會《決定》提出建設法律規范體系、高效的法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系。這是從我國法治建設事業從過去的法律體系向今天的法治體系的轉折，開啟了法治體系建設的全新的起點。1954 年9 月20 日，第一屆全國人大第一次會議在毛澤東的率先舉手下，全票通過了《中華人民共和國憲法》，史稱“54 憲法”。但憲法的通過不等于憲法的實施。在近三十年的時間里，“54 憲法”在“文革”中被“75 憲法”所取代，共和國有“法律”之名且得到有效施行的，就只有《中華人民共和國婚姻法》 了。故有人戲稱“兩部法律治天下”。也正因為在共和國的前30 年里，因缺乏法治所導致的人為災難太過深重，才有1978年開啟的法制恢復重建。十一屆三中全會提出“必須加強社會主義法制和立法等工作”。首先解決“有法可依”的問題。經過30 多年的建設，有中國特色的社會主義法律體系終在2010 年被宣告“已經形成”。在社會主義法律體系形成之后，擺在我們面前的任務是如何使“紙上的法律” （法制） 變為“行動中的法律” （法治），如何最大限度地發揮現有法律的實際效果。法制與法治雖是一字之差，卻截然有別。“法制”，顧名思義，是指法律制度，指向的是靜態意義上的法律形態；“法治”強調的則是通過法律的有效治理，指向的是法律在動態運作中實現其功能。“徒法不足以自行”。法律體系只是強調立法層面的問題，并沒有強調法律的實施及其實效，只有在法律體系得到有效實施之后，才能形成法治體系。因此，法治體系與法律體系相比，其內涵更為豐富，不僅包含了立法，而且更強調執法、司法、守法、法律監督等動態的過程，包含了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”等內容。這樣，實現了從“靜態”向“動態”的轉變。

5.從“治民”走向“治權”。“依法治國”的重要含義是，國民依照憲法和法律規定，規范和監督公權力管理國家。要建設法治，必先規范和約束公權。依現行憲法的規定，國家一切權力屬于人民。而政府只是權力代行者。這種公權力，必須經由法律的授予。這就是法治的基本準則之一，對公權力而言，法無明文授權即不可為。法治的核心就是依法治官、依法“治權”。官與權不可分。“官者，管也。”管則需權，有權則需設官。但權力又天然具有誘惑與腐蝕性。如果權力濫用不能被法律所遏制，一切美好的目標都將是鏡花水月。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。必須用法治為權力劃出邊界，為權力定下規則，為權力套上“緊箍咒”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”習近平總書記強調：“各級領導干部一定要弄明白法律規定我們怎么用權，什么事能干、什么事不能干，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度”。“要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法”［5］。

總之，黨的十八屆四中全會對法治的認識更加成熟，對法治的重視前所未有，是要從根本上解決黨的領導問題，是對中國特色社會主義道路的新開拓。

二、中國特色社會主義法治道路的艱巨性

社會主義的長期性、初級階段和發展不平衡的基本國情，決定了推進法治中國建設的漸進性。法治意識真正扎根在每一個社會成員心里，可能會是一個異常艱難、痛苦的歷程。法治中國的建成，可能要到社會主義初級階段結束，甚至更長。

1.治理工程浩大。法治中國建設是一項復雜而龐大的系統工程。全面依法治國，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。法治經濟，涉及如何限制政府調控權力，經濟組織和個人如何嚴格守法。法治政治，涉及公權力和私權力如何均能依法受到限制和保障。法治文化，涉及法治精神和理念，文化立法和執法。法治社會，涉及國家如何逐步向社會放權，依法規范和保障社會組織權利或活動。法治生態文明，涉及環境保護法律意識的增強，嚴格的環境保護和執法制度，等等，點多面廣，工程浩大。

2.民主根基較淺。中國民主法治建設的根基較淺。我們的文化傳統中很多基因是官本位的、講究人情的。這種文化氛圍毫無疑問會對法治建設造成很大的阻礙。第一，面臨權大還是法大，人治還是法治的斗爭、較量。轉型期的中國，陌生人社會逐漸降臨，熟人社會尚未解體，法治與人治還將繼續共存下去。第二，在現實中國，人治、專制的思想很深。公權力濫用，官員為民做主的意識還根深蒂固。要去除一些領導干部根深蒂固的“人治思維”和“特權觀念”，還需假以時日。崇尚法治的社會氛圍不濃。鼓勵依法維權、褒獎依法辦事的激勵機制尚未形成，一些社會成員纏訪鬧訪、以訪施壓、擾亂社會秩序的問題大量存在；一些公職人員特別是領導干部知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私舞弊、貪贓枉法的問題還比較嚴重；基層法治工作者隊伍建設還比較薄弱，專業化、職業化、規范化程度比較低，能力素質和紀律作風還不適應加快推進法治建設的要求。

3.法治行為能力不足。第一，領導干部缺乏應有的法治思維，政府意識、權力意識、人治意識根深蒂固。第二，領導干部運用法治方式處理問題的習慣未養成，能力需要提高。第三，法治人才大量缺乏，有的法官一年要辦200 個、300 個案；官民學法、用法、護法的積極性不高。

4.內外環境復雜。當前國際國內復雜的環境下，特別是我國正處于社會轉型過程，面臨著重重困難和挑戰。第一，崇拜西方經驗。現在社會上對我國的法治建設應該走什么樣道路不是沒有爭議，而且噪音還不小。一段時期以來，圍繞憲政等問題可謂眾聲喧嘩，甚至有人打著法治的幌子，大肆渲染西方的法治理念和法治模式，企圖從中國的法治問題上打開缺口，進而否定中國共產黨的領導和中國的社會主義制度。為此，要把我國的法治同西方所謂“憲政”區分開來。西方“憲政”旨在維護資本主義的剝削制度和統治秩序，實質是資產階級專政。社會主義法治是為社會主義制度服務的，目的是維護發展人民當家作主的權利，維護發展中國特色社會主義事業。我們強調的依憲執政、依憲行政，是社會主義法治的范疇，根本不是什么西方式的“憲政”。第二，司法去政治化認識的偏差，排斥黨對司法的領導。又如“普世價值”與“中國特色”的矛盾。認為“法治”就不能打上“中國特色”、不能加“黨的領導”。還有權力、利益的誘惑與法治精神的斗爭。權力、利益的誘惑，喪失對法治信仰的追求。第三，如何正確處理法治與經濟發展的關系、眼前利益與長遠利益、守法與違法成本的選擇問題、法治建設的逐利化現象，等等。第四，法治建設的推進還會涉及到對既有的利益格局的調整，這是我們可能會面臨的障礙。在以上情形下，只能走漸進式法治發展道路，不能也不太可能一蹴而就。

三、遵循法治發展基本規律，堅持不懈實踐法治和推進法治

我們要以一種自信但堅持不懈的淡定平常之心，漸進而永不停步地、點滴式實踐法治和推進法治。

1.遵循法治發展的一般規律。法治的物質性成分易于獲致齊備，而法治的精神成分難以養成維系，因此，任何國家、任何社會的法治建設都是一個非常緩慢漸進而長期的過程。這是全世界至目前為止的法治發展的基本規律。毫無疑問，法治中國建設也必須遵循法治發展的基本規律。不能忽視或者無視法治發展的基本規律，忽視或者無視法治實踐的歷史與現實背景的具體社會條件和社會因素的境況，期望“畢其功于一役”。因此，在現實實踐中，我們要防止“法治焦慮癥”、“法治大躍進”的思想和行動。著名法學家，原中國政法大學校長江平說，我現在比較擔心的，就是要把依法治國作為考核的指標，這個東西如果搞不好的話，就會變成形式主義了。因為任何東西把它指標化，就有好處有壞處，好處就是至少量化了，壞處就是過分追求量化，就會變成形式主義。

2.抓住領導干部這個“關鍵少數”。習近平總書記深刻指出，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。他說，在現實生活中，一些領導干部法治意識比較淡薄，有的存在有法不依、執法不嚴甚至徇私枉法等問題，影響了黨和國家的形象和威信，損害了政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的正常秩序。所有領導干部都要警醒起來、行動起來，堅決糾正和解決法治不彰問題”。他強調：“各級領導干部的信念、決心、行動，對全面推進依法治國具有十分重要的意義。領導干部要做遵法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事”［6］。

3.推動全社會樹立法治意識。這是全面依法治國的基礎。第一，法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。“如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導全社會樹立法治意識，使人們發自內心地對憲法和法律信仰和崇敬，把法律規定內化為行為準則，積極主動地遵守憲法和法律”［7］。只有這樣，才能為全面推進依法治國，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法奠定堅實的思想基礎。第二，要進一步提高社會各界的法治意識，形成人人自覺學法守法用法和依法行政、公正司法的社會環境。法治信仰：信才會仰。為此，要把法制教育貫穿國民教育全過程。要充分利用互聯網、手機、微博、微電影等新媒體開展法治文化建設工作。要加強法治公益宣傳，使群眾有事找法律的潛意識。要增強干部用法律解決問題的意識、青少年守法的意識和公民的誠信意識。普法宣傳工作重點突出農民、青少年和領導干部等群體，特別是從廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，廣泛開展與勞動就業、社會保障、權益維護、食品藥品安全等相關的法治宣傳教育，提升了人民群眾的依法維權意識和法治素養。

4.堅持“民主”和“法治”共同推進。法治和民主密不可分。不能只講依法治國，不講人民民主。我們既要健全法治體系，又要完善和發展人民民主。脫離民主來講法治，法治就沒有內核。同樣，脫離法治，民主就沒有保障。正因如此，在上世紀八十年代，鄧小平提出，我們要使得人民民主制度化、法律化。民主要堅持下去，法治要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行。換言之，政府掌握國家權力的合法性基礎，就在于它必須致力于建設一個和諧的、幸福的、美麗的和平安的中國，并在此基礎上不斷提升民眾的福祉。

5.抓住“依憲治國”這個法治建設的“綱”。憲法是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。第一，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政，要自覺恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。第二，要貫徹落實依法治國基本方略，必須首先要抓好作為根本法的憲法自身的實施工作。作為依法治國邏輯大前提的憲法得到遵守，依法治國的各項事業也才能有條不紊地開展，因此，全面推進依法治國基本方略，首先要抓住“依憲治國”這個法治建設的“綱”。在全社會普遍開展憲法教育，黨員干部要帶頭維護憲法尊嚴，建立憲法宣誓制度。

6.在創新黨的執政方式上下功夫。要加強和改善黨的領導，創新黨的執政方式。在當前的社會矛盾多發期，黨要善于用法治思維和法治方式處理人民群眾的權益問題。必須強調，黨的領導是一個整體性的政治概念，是從全黨而言的，不能簡單從黨員干部的個體行為來理解黨的領導。“每個黨政組織、每個領導干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌”［8］。領導干部不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預。習近平總書記強調：“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，統籌推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。用人導向最重要、最根本、也最管用。法治素養是干部德才的重要內容。要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。要抓緊對領導干部推進法治建設實績的考核制度進行設計，對考核結果運用作出規定。要落實黨的十八屆四中全會就此提出的一系列制度安排，使其早日形成，早日發揮作用”［9］。

全面推進依法治國，不僅要集中全黨的智慧，還要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主政執、依法執政、科學。

［1］［2］鄧小平文選：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：333、330.

［3］胡繩主編.《中國共產黨七十年》［M］.北京：中共黨史出版社，1999：529.

［4］鄧小平文選：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：379.

［5］［6］［8］［9］人民日報，2015-02-03.

［7］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2014：212.