淺析羅斯福時期美國的社會保障制度——以《社會保險法》為例

王營寶

(華中師范大學歷史文化學院 湖北 武漢 430079)

一、《社會保險法》的內容及其特點

1929－1933年的經濟大危機不僅給美國造成了經濟和政治上的影響，而且也使美國社會的穩定性發生動搖，社會保障制度改革迫在眉睫。立法措施是這次改革的重要部分，也是羅斯福的福利保障社會化主張的具體化體現，在這一主張的指導下，一系列社會保障立法逐步制定，其中以1935年的《社會保險法》最為著名。

該法開篇便稱:“本法案旨在增進公共福利，通過建立一個聯邦的老年救濟金制度，使一些州得以為老人、盲人、受撫養的和殘廢兒童提供更為可靠的生活保障，為婦幼保健公共衛生和失業補助法的實行作出妥善的安排。”法案共10 章，前5 章分別規定“授予各州的老年資助費”，“聯邦的老年救濟金”，“授予各州實施失業補助的補助金”，“授予各州救濟受撫養的兒童之補助款”和“授予各州的婦幼福利補助費”;第6 章規定“公共衛生工作”;第7 章規定成立社會保障署;第8、9 兩章分別規定“就業稅”和“雇主應付之稅款”;第10章規定“授予各州救濟盲人的補助金”。以《社會保險法》為例，我們可以得出羅斯福時期美國的社會保障制度有著明顯的特點:第一，立法者在制定該法時試圖避免同歐洲相似的保障范圍與水平。他們認為，自力更生是美國人的美德，社會保障制度的建立應充分體現美國人的價值觀和美國的具體情況，盡可能不破壞市場力量的自發作用。為了不違背社會保障自我維持和發展的原則，立法者限制人們對財富再分配的渴求，反對每月支付給老年工人固定給付金，力求被保險人的權利與義務基本對等、給付金總額與籌集的保障金相等。立法者鼓勵勞動者通過終身努力來取得更好的社會地位，主張加大勞動者之間的差別，而不是相反。

第二，建立由聯邦政府主辦的老年保險，由聯邦政府和州政府合辦的失業保險。其中第二篇和第八篇是有關老年保險的規定。該法案規定在財政部設立老年儲備金，符合條件的人從65 歲退休到身故，每個月從儲備金中領取養老金，數量按1936年12月31日以后到退休年齡期間的總收入比例支付養老金，3000 美元以下支付0.5%，多于3000 美元少于45000 美元支付1/12%，超過45000 美元支付1/24%，最高額不許超過85 美元，最低額10 美元。老年保險對農業勞動者、家庭雇工、臨時工和國家公務人員不適用，對宗教、文教和科技人員也不適用。

第三，為了安撫對社會保障措施持批評態度的人們，聯邦政府強調他們的立法是有節制的，政府從來沒有保證為百分之百的人們提供百分之百的保障。政府的基本原則是，不能給將來文明社會造成浪費和奢侈，以致于損害文明社會。事實上，社會保障法案不是一個致富的計劃，不會為人們提供最充分的保障，只能對美國公民提供最低的生活條件，或者說最基本的生活條件，已經達到一般生活標準的人們是不能享受社會保障待遇的。

二、對社會保障制度的評價

對羅斯福社會保障制度改革的評價仁者見仁，本文試從以下兩方面談一家之見。

(一)羅斯福時期美國的社會保障制度的成就

首先，羅斯福進行的社會保障制度在一定程度上緩和了社會矛盾，保障了社會生產力的恢復，并通過政府福利開支的干預和調整影響經濟的發展。如果說19世紀和20世紀初美國社會穩定發展得益于西進運動這一“安全閥”，那么，20世紀30年代以來的“安全閥”則是社會保障立法。羅斯福在總統競選時就提出要關心“那些經濟金字塔底層被遺忘的人們”。“新政”時期的一系列法規都用以幫助貧困者，《社會保險法》則更是第一部專門針對貧困問題的法律，旨在“增進公共福利，通過建立一個聯邦的老年救濟金制度，使一些州得以為老人、盲人、受撫養的和殘疾兒章提供更為可靠的生活保障，為婦幼保健、公共衛生和失業補助法的實行做出妥善的安排。”這些社會救濟工作都在一定程度上緩和了社會矛盾，穩定了人心。尤為重要的是，羅斯福把反貧窮和抑制富豪的措施緊密聯系在一起，旨在建立更合理的國民收入分配的一系列救濟法，直觀地救濟窮人，同時在某種程度上抑制富人。如羅斯福政府率先向富人征重稅，提高遺產稅，征收贈予稅，對非常巨大的個人凈收入征收累進稅等。加之政府通過承認一些原先在政府里沒有代表人的集團的地位，從而擴大了中產階級的隊伍，使社會保障制度從一開始就充當了調和社會利益矛盾的“調節器”。

其次，羅斯福社會保障制度奠定了美國社會保障制度的立法基礎，開創了美國特色的福利國家制度的新時期，在美國的社會保障史上具有劃時代的里程碑意義。半個多世紀以來，美國社會保障制度的演變基本上是1935年社會保障法的延續、發展和調整。美國社會保障署在該法實施一年后得出結論說:“社會保障法實施一年已經看到聯邦一—州福利保障體系的擴大和對各州工人援助及失業救濟金制度的擴大。”《美國史新編》評論該法說:“盡管有其缺點，但卻是美國歷史上福利主義的里程碑。”《美國的歷程》一書評論說:“對于未來最為重要的是，國會于1935年8月通過了社會保障法，設立了社會保障委員會，負責實施兩項計劃。一項是給予老人與孤苦無依的幸存者以捐助性的社會保險的國家計劃。另一項是聯邦政府與各州政府共同提供失業補助金的計劃。這兩項方案盡管開始時保險額有限，卻向接受保障的男人和婦女提供了可以應付其無法控制的災禍變故的手段。此外，社會保障法以及該屆國會采取的其它措施進一步鞏固了新政和組織起來的勞工之間的政治聯盟。”

再次，羅斯福新政的社會保障政策與提高勞動力再生產的質量緊密結合，開創了美國社會保障重視人力資源培養的傳統。美國社會保障的許多項目不僅具有收入補償性，還使勞動力再生產的質量不斷得到改善，這種傳統始于羅斯福。羅斯福認為，社會保障不同于社會救濟，也不同于社會福利，應帶有自我保障性質。與西歐部分發達國家實行普遍年金、普及兒童津貼和免費醫療不同，美國社會保障從一開始就強調權利與義務緊密相連。羅斯福的對社會保障立法應當遵循的原則是“除了開辦費用之外，這項制度應當是自給的，就是說，保險費用所需款項不應取之于一般稅。”建立了一種“贊益人同時也是納費者”的納費制度，政府只在不足時才予以補貼。“新政”的社會保障中還包括了教育、住宅和醫療保險，這些措施共同為人力資源的培養提供條件，從而為美國生產力發展起著積極性影響。在美國聯邦預算支出項目中把社會保障開支稱為人力資源開發，就是從這個意義上來講的。“新政”通過的兩個教育法案，不但使二十萬黑人學會讀書寫字，還向軍人提供在退役以后再繼續接受教育或技術培訓、參加復習或進修課程的機會，極大推動了美國戰后高等教育的普及。在羅期福以后的總統的不斷完善下，教育成為美國現代社會保障的重要內容。

(二)羅斯福時期美國的社會保障制度的不足

作為一次在非常時期為了應對危機而實行的措施，羅斯福時期的社會保障制度不可避免的帶有缺陷。以1935年的《社會保險法》為例，該項法律的主要缺點一是社會保障照顧面不廣，既沒有把農場工人、家庭仆人、商船海員以及教育、宗教與慈善機關雇員包括在內，也沒有解決少數民族和因長期失業而急需救助的貧民問題。即使是退休金制度也有不公平地方:一是約25%的勞動力享受不到這種福利，包括農場工人、家庭仆役和醫院、餐廳工人，婦女和有色人種也被排除在外;二是養老金來源是對雇員和雇主的工資征稅，實際上是一種強迫性保險計劃，而非由政府保證公民在進入老年時享有一定的生活標準;三是要到1940年才能支付第一次養老金。在此以前雇員和雇主的工資存放在華盛頓，人為地造成在急需擴大消費之時卻減少了購買力的局面;四是沒有建立失業補助的全國性體制，也沒有規定適當的全國性的標準。特別是“新政”初始就決定了不提議實行全國性健康保險，而只是通過了一項增加醫療設施的立法。直到今天，由于多種原因，美國國家醫療保健和私人健康保健并行的同時，仍以私人健康保健為主。醫療保障的滯后成為美國社會保障一大缺陷。

三、結語

綜上所述，社會保障制度的完善和進一步發展將起著適應社會生產力發展需要的保護器作用，穩定資本社會需要的安全閥作用，及其協調各種利益集團矛盾的調節器作用。羅斯福時期的社會保障制度，雖然帶有明顯的應急性質，也摻雜了利益集團斗爭的因素，但毋庸置疑的是，這次改革決定了美國社會保障制度的發展走向，是一次功大于過的的改革。