廣州市食品安全監管的對策研究

葉其藍

摘 要：以食品安全問題的產生根源為基本依據，運用調研和分析法，契合廣州市的實際，立足源頭，從法規、標準、技術、執法、獎懲、風險評估、宣傳教育機制諸方面，較系統地提出了具可操作性的食品安全監管應對策略，為廣州市開展食品安全監管提供有價值的決策參考。

關鍵詞：食品安全；食品安全監管；風險評估；追溯技術系統；對策研究

中圖分類號：X956 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0073-06

一、背景、現狀與問題

世界衛生組織對食品安全的定義是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。食品安全涉及千家萬戶，涉及到每一個人，涉及到大家的身體健康。世界各國重視食品安全，發達國家為確保食品安全施以重典。我國近年加大了食品安全的保障力度，國家層面的法律相繼出臺并實施。近年來，廣州食品質量安全朝好的方向發展，人們對食品的放心程度有所提升，但食品的質量安全仍是群眾不得不關心的重大問題。由于種種主觀和客觀因素，這些年，食品安全事件時有發生，從鯪魚罐頭的孔雀石綠事件到毒豇豆事件；從瘦肉精、多寶魚、紅心鴨蛋事件，到綿綿不絕的三聚氰胺毒奶粉事件；從毒生姜事件，到鎘毒大米、病死豬事件；還有最近的鹵鴨脖亞硝酸鹽中毒事件[1]等等，對廣大人民群眾的健康造成了損害，人們對食品安全產生了信心危機。2013年5月16日，廣州市食藥監管局在抽檢的大米中，竟然發現有44%批次大米的重金屬——鎘含量超標[2]。從發生的食品安全事件看出，廣州市食品安全監管體系還不健全，還不到位，還有很長的路要走。

對監管/標準機構、食品/餐飲企業、農貿市場等多單位開展的多層次調研結果來看，廣州市食品質量安全及其監管情況，總的來說還是比較好的。特別是城市中心區的大型食品企業、大型餐飲企業、大型農貿市場、食品超市，其食品質量安全基本能得到保證。但食品小作坊、流動攤販、低檔快餐店、不規范的食品批發市場、地下食品企業、偏遠農貿市場，食品安全情況堪憂，基層監管力量較薄弱、不到位，食品安全事件時有發生。比如：2014年9月16日，8名路人先后在廣州梅花園地鐵口，食用流動小販的鹵鴨脖，遭致亞硝酸鹽中毒，心跳加速，舌頭嘴唇變紫發黑！緊急送醫，其中一名重癥患者，送晚10分鐘就沒命了！[1]廣州市食品安全的地方法規仍有待完善，日常監管的人力、物力、財力仍然明顯偏弱，根本無法監管到位。

從廣州食品監督抽查結果看，食品合格率仍然偏低，生產領域食品合格率維持在90%左右，流通領域食品抽查平均合格率為80%左右。尤其是涼拌菜，令人擔憂，還有病死禽畜加工食品、違規使用食品添加劑問題較為嚴重。在相當范圍內，農業種植、養殖業源頭污染仍比較嚴重，特別是分散農戶的無規模種植、違規使用農藥情況仍然存在。缺乏組織化程度的種養業，增加了產品溯源的難度。據調查，種養產品的農殘、藥殘不合格率超過5%，市民對食品安全狀況滿意度偏低。目前，廣州市食品安全監管的問題主要包括：

（一）監管職能交叉

一是食品生產企業的衛生監督，衛生部門與質監部門都可依據各自的法律法規予以管理；二是食品經營場所，如飯店、面包店等，衛生部門與工商部門出現職能交叉；三是無證生產的食品加工點，質監部門和工商部門亦出現職能交叉[3]。

（二）監管出現缺位

一是簡單地將食品監管分為生產和流通兩個領域，部分與老百姓生活息息相關的領域沒有涵蓋，如流動食品小攤販；二是食用農產品生產環境的監管范圍有限，僅限于食用農產品生產基地環境狀況及污染防治的監督管理，對農民散戶種養農產品的環境狀況及污染防治情況基本沒有監管；三是部門之間的執法缺乏協同性，執法未能涵蓋全部的食品生產流通環節，有時會因為監管部門職責不到位和缺乏明確界定，缺乏權威法規和部門，出現重復執法或無人執法的尷尬。

（三）監管的獎懲力度不夠

廣州市在食品安全方面，存在違法犯罪實際發生的多而受到法律處罰的少，案件受到行政處罰的多而受到刑事處罰的少等現象。在眾多的食品安全事件中，對于瀆職或濫用職權甚至充當保護傘的政府公職人員，處罰少或者不夠狠，鮮有對違法公職人員追究刑事責任的，這樣更使得不法食品企業和個人有了生存空間，貽害社會。另外，對于堅持守法經營食品企業缺乏激勵獎勵機制。

（四）食品流動攤販和小作坊疏于監管

食品小作坊大多不具備食品生產、安全和人員條件，多數處于“三無”狀態。食品流動攤販（“路邊攤”）可謂監管盲點，安全衛生更是隱患多多，占道經營，污染環境，阻礙交通，令入室食品經營者生意大減。更有甚者，流動食品攤販（“食品走鬼”）與城管達成默契，互謀利益，前者成了道路中相對固定的占道經營者，城管則視而不見，根本不管。9.16亞硝酸中毒事件說明了這一點。

二、食品安全問題發生根源和監管思路

（一）賦予企業天職而法不全則留禍根

企業的根本目標是追求利潤，企業賺錢，天經地義。但是極少數昧著良心的食品企業或個人，面對食品競爭白熱化局面，為了降低成本，實現利益最大化，利用監管盲點和死角，鋌而走險，做出違法害人行為，在食品中添加對人體有毒有害的添加劑（物），使用不符合安全衛生的工藝技術，導致食品安全事件屢屢發生，對百姓健康和生命造成嚴重威脅。

（二）監管者失德失管

政府監管部門（人員）本該是黑心食品企業的克星，但由于對監管人員的監管不力，極個別利欲熏心的公職人員，利用監管權力尋租，或經不起誘惑，為黑心食品企業充當保護傘或不作為，使得黑心食品企業膽大妄為，使本不該發生的食品安全事件也接二連三發生。

（三）風險評估水平、力量制約

除了人為的因素，還有一些食品安全問題是由于我們對食品安全衛生的認識和科研水平所限，以及食品安全風險評估水平/力量所限引起的。這也應該是我們今后重點研究的內容和方向之一。

（四）食品安全科普教育不到位

一方面，由于科普教育不到位，普通百姓未能充分認識食品安全問題的方方面面，難以對食品的安全問題合理把握；另一方面，由于過分渲染，使得相當部分平民百姓談食品安全色變，引起不必要的恐慌。

（五）監管理念和思路

食品安全問題發生的根源，決定了食品安全及其監管應該是長抓不懈的工作和任務，而且必須從制度、法律、標準、技術、監管、風險評估、宣傳教育諸多方面，形成全方位食品安全監管的長效機制。還需要強調的是，即使形成了有效的監管機制也是階段性的，不是一勞永逸的，必須是動態的、與時俱進的。因為人們對食品的需求在不斷變化，食品生產環境也在不斷變化，人們的食品消費觀念和行為也在不斷變化。

廣州市須根據上位法《中華人民共和國食品安全法》[4]、《中華人民共和國農產品質量安全法》[5]及相關法律，制定和推行契合本地實際的配套性地方食品安全法規，使市級、區級及各街道形成一個有機整體，對食品安全進行全方位的監管，不留空缺和死角，加大人力物力財力的常規監管投入，各監管部門協同作戰，形成合力，立足生產源頭，重點打擊地下食品企業、地下作坊、無證食品餐飲企業（店），加大食品安全的獎懲力度，努力讓全廣州的所有人都能吃上完全放心、安全的食品。具體應對策略如下所述。

三、應對策略

（一）切實從食品生產源頭抓食品安全

1.建立植物類食用農產品安全生產環境和生產方式

一是提升種植業組織化程度和標準化、安全化生產水平。依據市場化要求，將小規模分散經營的農戶轉變成適度規模的農業經營主體，如家庭農場。將區域內經營主體統籌在組織化程度較高的農業合作社組織中，使分散的土地、資金和勞動力等生產要素在較大范圍和較高層面上有效結合，通過宣傳、培訓、引導等方式方法，實現生產技術標準化、用藥安全化、農藥減量化、經營適度規模化、產品品牌化，實施生產的全程控制和產品的可追溯。

二是對于不能實現完全組織化的果園、菜園等種植園及分散農戶，采取免費無償登記入冊辦法，每個果園菜園等種植園都有種植園證，從而實現產品可追溯。如果是外地人承包當地種植園區，也要依據承包合約，登記入冊，做到產品質量安全可追溯，一旦產品出現質量安全問題，追究生產責任人。

三是規范農業生產資料部門、農藥化肥店的經營行為，嚴禁售賣劇毒農藥，由農業執法部門嚴厲查處不法行為，對故意違法者停業整頓，乃至吊銷營業執照，逐出農資行業，并追究法律刑事責任。

2.建設動物類食用農產品生產加工安全環境

對區域內養殖戶，包括本地和外地養殖戶所生產經營的動物養殖場、水產養殖場同樣進行登記入冊，建立臺賬，歸入檔案，實現產品安全可追溯。由相關組織和機構，對養殖戶定期開展安全生產使用獸藥、飼料、添加劑的技術培訓，引導生產者安全合理地用藥、用料、用農業投入品。

3.建立食品加工的安全生產環境和安全管理體系

一是嚴格按安全衛生規范建廠和食品加工基地，做到每個生產環境和生產環節都符合安全衛生要求。

二是對于食品企業，提倡或強制施行食品安全管理體系，如ISO22000食品安全管理體系、HACCP管理體系、GMP管理規范等。

三是定期開展食品法規培訓和食品安全生產工藝技術培訓，包括企業自我培訓和監管部門對企業的不定期培訓。

四是安排政府監管人員，對大型骨干食品餐飲企業，長期駐點，按照法規和規范，全程不間斷監管檢查食品安全生產情況，確保食品質量安全和衛生，將不合格食品阻擋在出廠前，并且對監管人員實行定期輪換制度，對監管優秀人員予以獎勵，對不稱職的監管核查人員予以撤換，對參與企業不法行為的監管公職人員，追究法律責任。對中小型食品企業，隨機突擊檢查生產環境，隨機檢測產品。

4.加快建立食用農產品安全全程追溯和評價技術系統

在政府的支持下，企業和涉農院校、研究所協同合作，立足源頭，借助互聯網，設計應用于各類食用農產品安全全程網絡追溯和評價技術系統，由點到面，逐步覆蓋全市，從源頭上提高食用農產品質量安全水平。整個追溯和評價技術系統的研究從信息采集、信息處理、信息服務三個層面對整體架構進行分解，并將追溯鏈上各個環節進行編碼，設計出以批次為核心的質量安全跟蹤與追溯編碼體系，把生產過程的信息通過各個環節連接起來，下一環節包含上一環節的信息。通過這些批次號，可方便進行追溯。技術系統示意圖如圖1所示：

圖1 食用農產品安全網絡追溯技術系統示意圖

（二）健全和完善地方食品安全法律法規

《食品安全法》自2009年以來已經正式施行多年，但是食品安全基本法不能解決食品安全領域的所有問題，而且《食品安全法》許多條款都是原則性的、籠統的，有待廣州市政府和職能部門制定配套的法律規章，使其更具有可操作性和針對性。

譬如：《食品安全法》第二十九條明確指出，食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。因此，廣州市可根據上述要求，針對廣州食品生產加工小作坊多、食品攤販流動性大而多、影響人群面較廣的特點，制定操作性強的《廣州市食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》，并制訂配套的實施細則，規范作坊和攤販的生產、經營行為，保障食品消費者的健康。

（三）構建健全完整的食品、食用農產品質量安全標準體系

根據“必要、可行、配套、全面、系統”的原則，進一步健全和完善食品、食用農產品，特別是食用農產品的質量安全標準，使質量安全標準涵蓋產前、產中、產后、加工、物流全過程，形成科學系統的食品、食用農產品質量安全標準體系。

一是高度重視，加強領導，大力扶持。

二是切實做好食品、食用農產品質量安全標準的制（修）訂工作。

三是加強食品、食用農產品質量安全標準體系的科研與開發工作。

四是抓好食品和食用農產品質量安全標準推廣體系建設。

（四）建立健全、完善的食品安全監管體制機制

1.根據《廣東省人民政府關于改革完善市縣食品藥品監督管理體制的指導意見》（粵府〔2013〕85號），建立權威、獨立建制、直接受市長領導的綜合執法/協調機構，推行明確分工及目標管理責任制，加快優化和完善廣州食品安全監管組織結構。

2.全面而扎實地推行食品質量安全市場準入制度。要對批發市場、超市、各類農貿市場的食品、食用農產品全面實行市場準入制度，建立進、出貨物臺賬，建立產品的可溯源制度，并逐步實現互聯網化。

3.建立全方位食品安全技術支持系統和監管共享網絡。整合優化食品質量安全檢測機構，建立共享式檢測信息資源數據庫，培育有公信力的社會檢測機構。

4.健全和完善廣州市區級和鎮級基層管理體系。將監管的重心前移，人員力量配置前移，特別是加強鄉鎮一級的農產品質量安全生產的監管，加大對基層人財物的投入力度，加強基層執法監督人員的專業知識及相關法律法規知識、執法能力的提升。加強基層執法監督人員的專業培訓力度。提升基層農產品質量安全生產監管員的監管能力。根據廣東省政府85號文的精神，加強和充實鎮級監管力量，配足執法人員，實行嚴格管理，確保監管不留死角。

（五）構建較為完善的食品安全科普宣傳教育機制

1.加強食品監管部門的領導、協調作用

圍繞食品安全工作的重點，積極協調宣傳主管部門，制定食品安全宣傳報道工作計劃。積極協調教育行政部門，將食品安全知識列入學校健康教育內容，指導學校開展食品安全知識教育。加強與相關部門、行業組織、協會、新聞媒體之間的溝通協調，注重發揮行業組織、企業、科研教育機構和消費者的參與作用。加強和規范食品安全的宣傳報道工作。

2.形成全方位的宣傳教育體系

根據不同宣傳對象的特點，整合資源，利用多種途徑，采取開辟媒體專欄、征文比賽、知識競賽、舉辦展覽、制作工藝廣告、制作專題節目、講座答疑、問卷調查、網上交流、“科普周”宣傳等多種方式，面向社會開展多層次的食品安全宣傳教育活動，提高宣傳的針對性和有效性。比如：在廣州電視臺開辟食品安全天地欄目，主要內容可包括“食品安全專家欄”、“食品安全知多少”、“安全烹飪”、“安全食品話你知”等。積極構建網絡宣傳平臺，充分發揮新聞媒體的作用，加大輿論宣傳力度，及時發布食品安全方面的權威信息，積極有效地引導社會輿論，維護社會公共利益、企業合法權益和廣大消費者的切身利益。

3.建設多元化食品安全宣傳教育隊伍

發揮行業組織和專家的作用，通過對食品監管人員、企業經營管理者、社區工作人員和教師進行食品安全知識培訓，著力培養專兼職結合的食品安全宣傳教育隊伍，同時積極鼓勵相關專業的高等學校學生加入食品安全教育的志愿者隊伍，開展社會實踐。

（六）加強對食品質量安全的風險評估

1.成立廣州市食品安全風險評估中心

結合“食在廣州”的城市特點，組建市本級“食品安全風險評估中心”，成立由農業、食品、營養、醫學、衛生等方面權威專家組成的“廣州食品安全風險評估專家委員會”，制訂食品安全風險評估章程，撥出專款，專家和機構遵循科學、透明、個案處理的原則，依章依規對食品、食品添加劑中可能造成人體健康的不良影響進行科學評估。比如：經反復油炸甚至“變黑的食用油”、艷麗鮮紅的叉燒、食鹽中添加的亞鐵氰化鉀（遇酸反應）、無根豆芽、過分鮮黃色的香蕉、煲5小時以上的老火靚湯、各種各樣毒性不確切的食品添加劑，還有尚未批準商業化生產的轉基因抗蟲水稻、其他常見轉基因食品等等。

2.對全市食品安全情況進行總體評估

由評估中心負責分析評估全市食品安全形勢，對食品安全突發事件或熱點問題食品提出風險管理建議等，供政府決策參考。

（七）加大食品質量安全執法力度和獎懲力度

加大監督執法力度，特別要面向食品小作坊、地下食品企業、“三無”食品企業、食品流動攤販等，加大對違法違規行為的處罰力度，使違法經營者無法生存，增加基層監督執法人員編制，充實監管力量，使監督管理能真正落到實處，表彰獎勵食品安全守法企業和個人，構建良好的執法和獎懲機制。

1.施行“廣州市信得過食品企業獎勵制度”。組織農業、食品、衛生、工商等部門和專家，制定“信得過食品企業獎勵管理辦法”，并施行。由政府權威部門（如政府食安辦等）主辦，遵循公正、公平、公開的原則，通過廣大消費者投票選出“信得過食品企業”，嚴格依章依規對“信得過食品企業”予以表彰獎勵，發放榮譽牌匾、政策給予優惠等，每1-2年評選一次。通過報紙、電視和食品網絡等主流媒體，向社會公布“信得過食品企業”。

2.建立食品安全“黑名單”管理制度。為了約束和打擊食品違法犯罪，建立食品安全“黑名單”管理機制，制定和施行《食品安全“黑名單”管理辦法》，對食品安全“黑名單”，在主流媒體，如廣州市電視臺、廣州日報及相關食品安全網站等予以公告。加強對“黑名單”監管整改，合格者公告一年后刪除黑名單，否則，繼續公告。

3.依法制定和施行《廣州市食品安全違法案件舉報獎勵辦法》。嚴格執行問題食品召回制度，讓問題和違法企業付出高昂的代價。

4.依靠公安、刑事執法和行政監管等多方力量，依法追究和嚴厲打擊各類食品安全違法犯罪行為。對犯食品安全罪被判處有期徒刑的個人，終身不得從事食品行業。對于食品安全監管和執法人員，凡濫用職權甚至為不法分子提供保護傘的行為，依法嚴懲。

（八）加強食品、食用農產品質量安全檢驗人才隊伍的建設

全市各地要立足食品、食用農產品質量安全工作的實際需要，整體規劃，分步實施，不斷優化人才結構，加強食品、食用農產品質量安全檢驗人才隊伍的建設。要形成高、中、初的檢驗人才梯隊，既要重視培養、引進質量安全檢驗的高級人才，高學歷人才（如碩士博士），也要培養和起用技能強、懂標準、安心檢驗基層的高職（大專）人才，還要培訓大批有素質、懂一般性檢驗的檢驗工，凡沒有崗位證，不允許從事檢驗技術工作。建立良好的人才引進、培養、使用、流動和評價機制，從政策上和制度上保障人才的發展。

參考文獻：

[1]王鶴，陸建鑾.吃路邊鴨脖差點丟性命[N].廣州日報，

2014-09-16.

[2]陸志霖.廣州市食藥監局：大米及米制品抽檢近半鎘超標[N].

羊城晚報，2013-05-17.

[3]方可.廣州市食品安全監管研究[D].廣州：中山大學，2009.

[4]全國人大常委會頒布.中華人民共和國食品安全法[M].北

京：中國法制出版社，2009.

[5]全國人大常委會頒布.中華人民共和國農產品質量安全

法[M].北京：法律出版社，2006.

（責任編輯：肖訓生）