試論如何從基層土地管理角度完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃

劉巖峰

摘 要：隨著我國(guó)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，工業(yè)化水平越來(lái)愈高，土地規(guī)劃越來(lái)越趨向于城市化發(fā)展，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地持續(xù)減少，農(nóng)田的面積受到嚴(yán)重威脅，上一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的步伐，土地利用規(guī)劃的不合理日益突出。對(duì)此，必須加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的完善，合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，提高土地資源配置，明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將規(guī)劃的層面落實(shí)到具體地塊，以此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)性與可操作性，讓規(guī)劃方案可以真正實(shí)施。該文以基層土地管理的角度，首先闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃的意義，從而分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)此來(lái)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：土地管理 完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地 規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）06（a）-0115-01

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地日益減少，失地農(nóng)民不斷增加，為了避免當(dāng)前問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)土地管理，確保土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是最為基層的土地利用總體規(guī)劃，雖然其屬于低層規(guī)劃，但是卻起到了基座的作用，如果不穩(wěn)扎穩(wěn)打，勢(shì)必會(huì)影響到上層規(guī)劃意圖的貫徹和落實(shí)是否可以順利進(jìn)行，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，必須要對(duì)具體區(qū)段、范圍、時(shí)間及方式做好具體安排，合理制定規(guī)劃方案，并真正實(shí)施，才能從本質(zhì)上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)際意義

我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，隨著對(duì)土地利用變化步伐不斷加快，過(guò)往一輪的土地規(guī)劃已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)土地的需求，也適應(yīng)不了現(xiàn)有保護(hù)耕地的法律法規(guī)，在對(duì)于城鎮(zhèn)合并后的行政區(qū)域發(fā)展，現(xiàn)有的規(guī)劃也不能很好的適應(yīng)，因此，為了可以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的活力，必須要跟上當(dāng)?shù)赝恋乩眯蝿?shì)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的利用規(guī)劃，制定出符合當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的修編，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人居環(huán)境，具體應(yīng)涉及到鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，并在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃不僅是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障人民生活需求的藍(lán)圖，還是一個(gè)開放的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，合理安排生產(chǎn)力布局，促進(jìn)土地管理更加合理，從而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，通過(guò)對(duì)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)，尤其是對(duì)于耕地保護(hù)及建設(shè)用地比例的調(diào)整與規(guī)劃，在很大程度上解決了生存與發(fā)展之間的矛盾，除此之外，土地利用年度計(jì)劃及審批各項(xiàng)用地的編制都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為依托。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施中存在的問(wèn)題

2.1 當(dāng)前規(guī)劃難以銜接其他規(guī)劃

從目前看來(lái)，現(xiàn)有的規(guī)劃與其他規(guī)劃存在銜接不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，在建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)上也難以統(tǒng)一，例如在對(duì)生態(tài)保護(hù)、土地管理、地質(zhì)災(zāi)害等專項(xiàng)規(guī)劃中還比較落后，從理論上來(lái)說(shuō)這些規(guī)劃必須要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃相互銜接。但是，由于在對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃中，所規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不一樣，對(duì)于修編的期限也有一定區(qū)別，實(shí)際操作中存在協(xié)調(diào)性問(wèn)題。如從土地管理的角度來(lái)看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的宗旨是嚴(yán)格控制各類用地指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)土地的節(jié)約，盡量少的占用耕地，并根據(jù)供給需求來(lái)建設(shè)用地，而從城市總體規(guī)劃的角度來(lái)進(jìn)行就應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)進(jìn)行用地規(guī)劃預(yù)測(cè)，才能達(dá)到供給需求。

2.2 規(guī)劃缺乏動(dòng)態(tài)性與嚴(yán)肅性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向所作出的動(dòng)態(tài)反應(yīng)，但是現(xiàn)有的規(guī)劃無(wú)法實(shí)際操作，上一輪規(guī)劃采取了土地利用分區(qū)管理制度，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用條件從主觀上看所劃分的區(qū)域可操作性差，對(duì)于土地利用管理規(guī)定只有一些概括性規(guī)定，動(dòng)態(tài)性和可操作性明顯不足，必須要制定詳細(xì)細(xì)則及規(guī)范性規(guī)劃來(lái)確保實(shí)施。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是在法律范圍之內(nèi)，具有一定的法律效力。但是在實(shí)施中，土地利用計(jì)劃沒(méi)有與規(guī)劃配套，因而造成二者指標(biāo)不匹配，導(dǎo)致規(guī)劃架空，無(wú)法得到落實(shí)。

3 如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃

3.1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)用性與操作性

將土地利用總體規(guī)劃作為其他規(guī)劃的基礎(chǔ)，確保其他規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以有效銜接，規(guī)劃編制應(yīng)與實(shí)際相符，加強(qiáng)與有關(guān)部門的配合，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)要因地制宜，深入調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線，提高規(guī)劃的實(shí)用性與可操作性，同時(shí)，在本輪規(guī)劃中應(yīng)有一定的彈性，不能控制過(guò)死，當(dāng)代土地利用必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，追求最優(yōu)規(guī)劃，適當(dāng)降低強(qiáng)制性與約束性，將規(guī)劃剛性與彈性有機(jī)結(jié)合。剛性指標(biāo)應(yīng)預(yù)留相對(duì)空間，規(guī)劃方案要有彈性，可以設(shè)置上、下限，此外，在規(guī)劃方案編制中應(yīng)以地區(qū)的實(shí)際情況為依據(jù)，規(guī)劃方案編制低、中、高三個(gè)等級(jí)的目標(biāo)，在設(shè)置上下浮動(dòng)區(qū)間的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行選用，從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)用性。

3.2 科學(xué)指導(dǎo)節(jié)約集約用地

新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)依據(jù)，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，落實(shí)、協(xié)調(diào)、調(diào)整并規(guī)范進(jìn)行，以此來(lái)緩解土地供需矛盾。同時(shí)，新一輪的規(guī)劃修編要確定土地利用的新方向，加強(qiáng)對(duì)土地利用與布局的調(diào)整，深入研究各業(yè)用地指標(biāo)，并對(duì)基本農(nóng)田、耕地保護(hù)及非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的配置要合理安排，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三方面來(lái)制定一系列節(jié)約集約用地指標(biāo)，充分協(xié)調(diào)土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、城市化、人口增長(zhǎng)等因素的關(guān)系，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)控制指標(biāo)分解及布局提供依據(jù)。

3.3 做好規(guī)劃中的各項(xiàng)工作

土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)寄托于規(guī)劃中各項(xiàng)工作的實(shí)施狀況，首先要采用先進(jìn)的測(cè)量方法核查各項(xiàng)基本數(shù)據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)分布狀況，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用變更數(shù)據(jù)的調(diào)查與經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析，確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精確度，從而讓規(guī)劃各類土地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)空間分布符合科學(xué)性。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的首要任務(wù)，屬于實(shí)施規(guī)劃，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的總體規(guī)劃是確保各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)之一，因此，必須以實(shí)際土地管理工作為導(dǎo)向，來(lái)調(diào)整與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。堅(jiān)持以先進(jìn)的規(guī)劃理論為指導(dǎo)，合理確定土地利用結(jié)構(gòu)與各類用地指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃與調(diào)控，同時(shí)還應(yīng)建立一種合理的土地產(chǎn)權(quán)和基本分配體制，加強(qiáng)改革征地制度的完善，確保工業(yè)化與城市化的互動(dòng)，從而有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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