陜西省水資源管理法規政策研究

劉倫芳 羅建華

（西安理工大學 陜西 西安 710048）

1 國內外水資源管理相關法律現狀分析

水法是調整人們在開發、利用、保護和管理水資源的過程中所發生的各種社會關系的法律規范。美國是聯邦制國家,對水資源的管理是一種分散性的管理。水資源屬州所有,在水資源管理上實行以州為基本單位的管理體制。聯邦政府層面涉水法律涉及供水、水質、防洪、生態與環境等各個方面，主要有《供水可靠性與環境改善法》、《港口與水道安全法》、《水資源規劃法》、《洪水保險法》等[1]。各州為規范本州內水事活動，在不與聯邦法律抵觸的前提下，也制定了大量的涉水法律法規。英國是歐盟成員國,因此,水政策法規不僅來源于英國國會,而且來源于歐盟。歐盟關于水資源的政策法規大約有15個,另外還有10個指導性政策涉及到水資源[2]。英國還頒布了《環境保護法》、《水資源法案》、《流域管理條例》等專項法規，都是水資源管理的依據。澳大利亞水資源分配的法律原則主要是通過三個文件被發展貫徹的：1994年的框架協議,1996年的為生態系統提供水的國家原則和2004年的政府間關于國家水資源的行動綱要(NWI)”[3]。澳大利亞水資源綜合管理的執行權在各州政府，各州政府有權力制定本州的《水法》，對本州的地表和地下水資源進行統一管理，但《環境法》必須由聯邦政府統一制定。日本沒有統一的水資源管理機構,日本采用中央政府集中協調與分部門行政的水資源管理體制。迄今為止，日本形成了以《河川法》為中心，由《特定多用途水庫法》《水資源開發促進法》《水資源開發公團法》《水源地區對策特別措施法》《運河法》《公有水面填海造地法》《防洪法》《防砂法》[4]等組成的法律體系，成為河川行政的基礎。

從上總結出國外水立法有以下特點：①足夠重視水資源在國家的戰略地位；②按流域統一管理水資源；③法律的頒布覆蓋與水相關的任何方面；④特殊區域如三角洲、運河等，制定專門的法律法規；⑤重視鼓勵公眾參與水管理；⑥嚴厲打擊污染水資源行為；⑦明確取水和水權轉讓制度；⑧積極廣泛宣傳節約用水。

我國水法律體系包括：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水資源節約和綜合利用促進法》、《江河流域管理法》、《黃河法》7件法律；行政法規39件；部規章104件。與《水法》有關的主要法律還有《環境保護法》、《土地管理法》、《漁業法》、《森林法》、《礦產資源法》。在《刑法》和《民法》中也有與水有關的條款。目前，已頒布法律（《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》4件）、行政法規（24件）、水利部有效規章（52件）和有效規范性文件（127）[5]。全國31個省（自治區、直轄市）都出臺了地方實施水法、水污染防治法辦法。據不完全統計，全國省級人大及其常委會頒布的地方水法規已有100多件；省級政府發布的規章有200多件。主要的水事活動已做到有法可依，水法規體系已初步形成。

2 陜西省水資源管理相關法規政策現狀分析

陜西省水利政策法規建設截至2012年6月底，經過對地方性法規及規章的立、改、廢，目前現行有效的地方性法規有12部、政府規章有13部，同時還制定并發布實施了14件部門規范性文件，基本做到了各項涉水事務有法可依，基本滿足了涉水社會管理、公共服務和水利行業依法行政的要求。筆者根據國家層面分類的四個子體系即水污染防治體系、水資源開發利用和水生態保護體系、水土保持體系、水害防治體系，將陜西省頒布的地方性法規、政府規章和規范性文件分為五個方面：水資源開發利用、水生態保護、水土保持、防洪抗旱、水污染防治，并對其進行了詳細分析。

2.1 水資源開發利用方面

在《水法》頒布實施以來，陜西省先后制定了《陜西省〈實施中華人民共和國水法〉辦法》、《陜西省水工程管理條例》、《陜西省水文管理條例》3部地方性法規；《陜西省渭河水量調度辦法》、《陜西省水資源費征收辦法》、《陜西省水利建設基金籌集和使用管理辦法》、《陜西省石頭河水庫引水系統保護管理辦法》、《陜西省取水許可證制度實施細則》、《陜西省節約用水辦法》6部政府規章；《陜西省物價局、陜西省財政廳、陜西省水利廳關于陜西省河道砂石資源費征收標準及有關問題的通知》、《陜西省水資源費征收管理實施細則》、《陜西省水利廳行政執法責任制施行辦法》(修訂稿)、《陜西省水利基本建設項目竣工決算審計管理暫行辦法》、《陜西省水利工程建設項目招標投標行政監督暫行辦法》、《陜西省入河排污口監督管理細則》、《陜西省河道砂石資源費征收使用管理辦法》、《關于印發<陜西省大中型水庫移民后期扶持項目管理暫行辦法>的通知》、《陜西省水利工程供水價格管理暫行辦法》、《陜西省人民政府辦公廳關于進一步加強水行政執法工作的通知》、《陜西省節水型社會發展綱要》、《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》12件規范性文件。這些地方性法規、政府規章和規范性文件，基本落實了水資源開發利用的各項制度

表1 國家水資源管理法律法規和陜西省水資源法律法規

2.2 水生態保護方面

結合漁業發展和管理實際，已制定出臺了《陜西省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》、《陜西省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（與省林業廳共同起草）、《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》3部地方性法規，《陜西省水產種苗管理辦法》1部政府規章，《陜西省漁業船舶監督管理暫行辦法》1件規范性文件。這些漁業和水生野生動物保護管理的地方性法規、規章和規范性文件，對于貫徹落實《中華人民共和國漁業法》和《中華人民共和國野生動物保護法》，促進陜西漁業生產，保護水生野生動物，保障捕撈安全發揮了重要作用。

2.3 水土保持方面

陜西省共制定發布實施了《陜西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》和《陜西省農村集體五荒資源治理開發管理條例》2部地方性法規；《陜西省開發建設神府榆地區水土保持實施辦法》、《陜西省淤地壩建設管理辦法》、《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》等3部政府規章，基本確立了水土保持方面的法規體系。煤、油、氣等資源開發過程中水土流失補償方面的立法，取得了重大突破，并在全國開創了先例。

2.4 防洪抗旱方面

圍繞貫徹實施防洪法和防汛條例，制定出臺了《陜西省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》和《陜西省河道管理條例》2部地方性法規；《陜西省實施〈中華人民共和國防汛條例〉細則》、《陜西省重大防汛安全事故行政責任追究辦法》和《陜西省河道采砂管理辦法》3部政府規章。從多年實施情況看，這些法規、規章基本滿足了防洪工作需要，建立了防洪工作的領導責任體系和重大防汛行政責任追究制度，完善了各級防洪指揮機構和各自職責，加強了防汛規劃管理及防汛設施建設和度汛準備工作，建立了具有陜西特色由水行政主管部門統一管理的河道采砂管理辦法。

2.5 水污染防治方面

1984 年國家頒布《水污染防治法》，1996年進行修訂。陜西省是西北重要省份，期間的20多年，主要以加快經濟發展為中心，基本忽略水污染防治工作，直到2007年才頒布了《陜西省渭河流域水污染防治條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》2部地方性法規和《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》1件規范性文件，開始注意陜西省內的河流污染防治工作。

表2 陜西省水資源管理法規政策體系的各項策略

3 陜西省水資源管理法規政策體系的建立

國家水資源管理法律法規和陜西省水資源法律法規匯總見表1。

綜上所述，可以看出：

（1）陜西省水資源開發利用相關法律法規相對較全面，給水資源的開發利用提供了法律保障，但農村水利，農村水電，跨流域調水，地下水開發利用基本空白，應盡快建立相關法律法規。

（2）水生態保護方面，漁業是陜西省的特色產業，特別是大鯢養殖業，我們要從法律基礎層面保護我省漁業持續經濟增長。

（3）水土保持方面，已頒布的法律法規覆蓋面小，而陜西省是我國水土流失最為嚴重的地區之一，水土保持工作任務艱巨，面對近年來能源開發和交通等基礎設施建設迅速發展，水保工作面臨新情況，需要完善水土流失預防體系，加強治理保護措施，完善水保投入新機制。

（4）防洪抗旱方面，近年來洪水頻頻，今年長江上游發生1981年以來最大洪水，淮河流域河“7·10”大洪水，20年來最大一場洪水，海河、黃河也爆發洪水，威脅著百姓生病財產，應給予足夠重視。而抗旱方面，陜西省基本還是空白，應抓緊時間制定抗旱預防法規。

（5）水污染防治方面，陜西省只針對渭河和漢江丹江流域制定了相關水污染防治，主要精力還是放在水資源的開發利用，我們要跟上步伐，轉移重心，從社會的可持續發展為出發點，重視水污染防治工作，保護河流，湖泊，地下水，嚴厲打擊任何水污染行為，控制超采，制定排污標準，保障群眾飲水安全。

陜西省水資源管理法規政策體系建立的應對策略見表2。

4 結語

陜西省的水資源管理相關法律法規建設體系初步形成，對全省的水事活動起到一定保障指引作用，但經過詳細分析，還有很大不足，水資源開發利用基本成型，但配套的水生態保護，水土保持，水污染防治和防洪抗旱立法空白還很大，希望通過本文研究，陜西省水利廳能重視這方面的立法工作，以促進陜西省水事發展。陜西水利

[1]鄒體峰.美國水資源綜合管理實踐與思考[J].中國水能及電氣化.2012.1第48期：41～45.

[2]鄧涌涌，江營.英國水管理狀況與啟示[J].人民長江.2006.8第 37卷 8期：123～126.

[3]Agricu lture and Resource M anagem ent Council of Australia and New Zealand and the Australian and New Zealand Environm ent and Conservation Council.Occasional Paper SWR,1996,3

[4]秦雪峰，夏明勇.從日本的水權看我國水權法規體系的健全 [J].中國水利.2001.12.工作交流：108～109.

[5]中華人民共和國水利部公告.2010年第50號.