地方政府經(jīng)濟(jì)行為的二次選擇

倪寧

[摘要]早在二十世紀(jì)七十年代，我國政府就在經(jīng)濟(jì)道路上做了一次重大選擇，那就是改革開放，引入市場經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著改革開放的不斷深入，政府經(jīng)濟(jì)行為與市場經(jīng)濟(jì)之間的矛盾日益凸顯，政府通過其權(quán)力試圖控制市場，大項(xiàng)目、大工程接連啟動(dòng)，最后反而限制了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在市場經(jīng)濟(jì)中扮演的角色以及其經(jīng)濟(jì)行為與市場經(jīng)濟(jì)行為之間的關(guān)系都值得探討。本文主要通過對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為和市場經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行研究，論證當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢下，政府選擇改革開放后面臨的第二次選擇——是否要當(dāng)市場這只“看不見的手”的“守夜人”。

[關(guān)鍵詞]地方政府；經(jīng)濟(jì)；市場

2011年中國經(jīng)過三十年的改革開放，經(jīng)濟(jì)總量超過日本成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這表明中國走市場經(jīng)濟(jì)道路是成功的，也從側(cè)面印證了當(dāng)年鄧小平同志南巡時(shí)的講話，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場；計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段”。我們發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)不僅是提高了自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更關(guān)鍵是我們可以更好地融入全球經(jīng)濟(jì)體系中，因?yàn)闆]有任何一國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上可以獨(dú)行。十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密就在《國富論》中提出市場經(jīng)濟(jì)能使社會(huì)優(yōu)化分工，市場就像一只“看不見的手”，在市場逐利本能驅(qū)使下，引導(dǎo)資金去它該去的地方，讓勞動(dòng)力去該去的崗位。政府不要過多干預(yù)市場，只需要做市場的“守夜人”。改革開放發(fā)展到今天的我們，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展如火如荼，經(jīng)濟(jì)水平無論從總量還是增幅上都有極大的提高。但是，在我國公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度下，受固有思想的影響，許多地方政府的經(jīng)濟(jì)行為多有偏頗，在一定程度上限制阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的完全發(fā)展，甚至有的地方政府想抓住“看不見的手”為己所用。

一、地方政府的經(jīng)濟(jì)行為

“政府經(jīng)濟(jì)行為主要指政府宏觀調(diào)控行為和相關(guān)制度、政策安排”。是“政府及其經(jīng)濟(jì)職能部門為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的有意識(shí)、有目的的活動(dòng)”。在經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為就是“政府作為經(jīng)濟(jì)法主體而進(jìn)行的旨在設(shè)立、變更或終止經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的行為”。這同經(jīng)濟(jì)學(xué)重在研究政府的經(jīng)濟(jì)職能影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果相比，更為強(qiáng)調(diào)通過責(zé)任權(quán)力的設(shè)定將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為納入經(jīng)濟(jì)法的體系加以規(guī)制，以達(dá)到政府經(jīng)濟(jì)行為法制化的目的。在全國改革開放，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，地方政府是具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)主體，也是地方經(jīng)濟(jì)體系中除了公眾、企業(yè)之外的第三種經(jīng)濟(jì)行為人。其中，公眾以實(shí)現(xiàn)福利最大化為目標(biāo)，企業(yè)以實(shí)現(xiàn)收益最大化為目標(biāo)，政府以實(shí)現(xiàn)權(quán)力最大化為目標(biāo)。地方政府要實(shí)現(xiàn)權(quán)力最大化，首先要實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入最大化，自然的，地方政府想要主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方向，這勢必對(duì)市場產(chǎn)生影響。尤其是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)追求高政績的思想下，不經(jīng)過深入研究調(diào)查，盲目地通過政府主導(dǎo)權(quán)力去招商引資，引入實(shí)際并不適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展條件的大項(xiàng)目，啟動(dòng)看起來規(guī)模宏大，實(shí)際使用價(jià)值并不大的大工程。這違背了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，也沒有正確行使政府的經(jīng)濟(jì)職能。

政府經(jīng)濟(jì)行為是一種純市場行為，由于“我國地方政府是國家行政機(jī)關(guān)的一部分，同時(shí)又是從中央政府財(cái)政分權(quán)過程中逐漸分化出來的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，因此地方政府的經(jīng)濟(jì)行為包括兩個(gè)部分：一是作為經(jīng)濟(jì)主體的地方政府經(jīng)濟(jì)行為。另一部分是作為經(jīng)濟(jì)管理主體的地方政府經(jīng)濟(jì)行為”。而現(xiàn)在地方政府經(jīng)濟(jì)行為多是一種單向度的權(quán)力行為，資源配置不再由市場決定，地方政府完全控制資源配置，不根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)形勢，把主觀上希望的“政府應(yīng)該怎樣行為”等同于了客觀上“政府就是如此行為”，違背了理論來源于實(shí)踐的基本原則。

地方政府經(jīng)濟(jì)行為是地方政府經(jīng)濟(jì)職能的具體體現(xiàn)，地方政府偏頗的經(jīng)濟(jì)行為影響其發(fā)揮本身的經(jīng)濟(jì)職能，不能與市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行良好的互動(dòng)，該管的不管，不該管的偏管，造成政府的越位和缺位，又因?yàn)檎徽撋a(chǎn)、交換，參與分配和再分配，還是消費(fèi)或借貸，都直接關(guān)系到社會(huì)公共利益，所以政府一旦過多失位，將對(duì)社會(huì)造成極大危害。

二、地方政府經(jīng)濟(jì)行為與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府與市場的關(guān)系是市場多管一些還是政府多管一些的問題，政府與市場相互替代，要么過分偏重于市場的自發(fā)調(diào)節(jié)導(dǎo)致“市場失靈”，要么過分強(qiáng)調(diào)政府的作用，不斷擴(kuò)大政府權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)力濫用等“政府失敗”現(xiàn)象，在我國的典型體現(xiàn)就是“政府與市場的關(guān)系陷入‘一死就放’、‘一放就亂’、‘一亂就收’、‘一收就死’的尷尬境地”。我們要突破究竟是市場替代政府還是政府替代市場的怪圈。政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體整體利益代表，全球經(jīng)濟(jì)一體化使地方政府成為全國乃至全球統(tǒng)一的大市場中的一個(gè)服務(wù)型企業(yè)，這個(gè)“企業(yè)”與一般的市場主體面臨著共同的生存環(huán)境——競爭性的優(yōu)勝劣汰。政府和市場的關(guān)系是動(dòng)態(tài)的，“市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府的職能邊界，從而也決定了政府經(jīng)濟(jì)行為的合理定位區(qū)間”，反過來，政府為市場乃至社會(huì)發(fā)展提供政策法規(guī)等無形公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施等有形公共產(chǎn)品，糾正市場失靈并培育市場，宏觀調(diào)控，確保再分配的公平有序?？梢哉f，地方政府與市場是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，相互協(xié)調(diào)，相互制約。

在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)多樣性發(fā)展，全球貿(mào)易一體化等都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。在中國，市場經(jīng)濟(jì)主要在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，政府設(shè)置規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和方向，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，配置資源，分配成果，提供服務(wù)。政府常常以規(guī)制者的身份出現(xiàn)，發(fā)揮自己的經(jīng)濟(jì)職能，培育和完善中國的市場經(jīng)濟(jì)體制，防范市場主體對(duì)個(gè)人利益無休止盲目追求導(dǎo)致社會(huì)利益的損害。解決個(gè)體盈利性與社會(huì)公益之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)公正，優(yōu)化資源配置，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，確保正常的經(jīng)濟(jì)秩序，保證國家經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然政府經(jīng)濟(jì)行為多是解決社會(huì)公共問題，保證公平防止自然壟斷，但是在缺乏有效監(jiān)督和必要的法制規(guī)范的情況下，地方政府有強(qiáng)烈的越位沖動(dòng)，超出自身的職能范圍，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)過多干預(yù)，甚至違反市場供需平衡規(guī)律，只體現(xiàn)了集中力量辦大事，卻沒有考慮大事是否合理，是否是面子工程，是否真正符合人民群眾的根本要求。而在財(cái)力和事權(quán)基本對(duì)稱的情況下，一定領(lǐng)域的政府越位就意味著另一領(lǐng)域的政府缺位。政府對(duì)市場監(jiān)管和糾正，市場卻不能對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，因此規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)行為十分必要。我國是由政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、市場的相對(duì)薄弱以及政府權(quán)力過于龐大等現(xiàn)實(shí)決定了有必要從靜態(tài)角度確定政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的來源、權(quán)限及責(zé)任，并從動(dòng)態(tài)角度規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為的方式和范圍。

三、小結(jié)

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，地方政府與市場雙方所處的外部環(huán)境是不可改變的，例如國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的總體要求，全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢，繼續(xù)深入改革開放的道路，公有制為主體多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)體制等等。這就使得政府在拋棄計(jì)劃選擇市場的那一刻起，政府與市場就是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不存在一方代替另一方的情況。

市場可以優(yōu)化社會(huì)分工，優(yōu)化資源配置，讓資金去它該去的地方，讓勞動(dòng)力發(fā)揮自身最大的功效，市場根據(jù)供求關(guān)系調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，但市場遵循優(yōu)勝劣汰的供需平衡規(guī)律，在追逐私利的前提下，容易產(chǎn)生兩極分化，擴(kuò)大貧富差距，忽視了社會(huì)必需的公共利益，難以達(dá)到理想的橄欖型經(jīng)濟(jì)模式。這時(shí)就需要政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能，通過自身權(quán)力干預(yù)，調(diào)節(jié)市場，制定政策，推行法律法規(guī)，避免壟斷產(chǎn)生，穩(wěn)定公共利益的發(fā)展。但是由于我國是以公有制為主體，在某些方面，對(duì)地方政府的監(jiān)督監(jiān)察力度不夠，導(dǎo)致地方政府容易出現(xiàn)越位和失位的現(xiàn)象，甚至地方政府不顧市場規(guī)律重量不重質(zhì)去想當(dāng)然的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，違背了選擇市場經(jīng)濟(jì)的初衷。我國應(yīng)加大對(duì)地方政府的監(jiān)督監(jiān)察力度，完善經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為，明確政府權(quán)力的范圍，確認(rèn)政府與市場辯證統(tǒng)一的關(guān)系，政府與市場各盡其責(zé)，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，面對(duì)巨大的利益，地方政府應(yīng)選擇做市場的“守夜人”，而不是選擇用自己的權(quán)力控制“看不見的手”，政府與市場相互協(xié)調(diào)才能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越好。

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