保定市農村土地流轉情況的調查與思考

張志剛+邵秋紅+田龍+馮浩+田力

摘 要：土地流轉規模與水平事關農業集約化、規模化生產，事關現代農業發展進程。對保定市農村土地流轉情況進行深入分析，提出加快推進土地流轉的意見和建議。

關鍵詞：土地流轉;調查;保定市;農村

一、土地流轉現狀

保定市農村人口745萬，耕地面積994萬畝，人均耕地1.33畝。人多地少、經營分散是基本市情，近年來土地碎片化、生產效率低下等問題逐漸顯露出來，農村經濟增長乏力、農民增收緩慢成為普遍問題。據不完全統計，目前該市土地流轉面積143萬畝，占耕地總面積的14%，其中流入家庭農場260家，流入各類合作組織1 500家。具體表現在：

1.流轉規模不斷擴大。截至2014年底，全市農村土地流轉面積比2009年翻了一番。全市規20萬畝以上模經營面積達到93萬畝，占流轉總面積的65%，其中20～100畝的規模經營主體有7 865個，100～1 000畝的經營主體有2 115個，千畝以上的經營主體有15個。

2.流轉方式日益多樣。土地流轉呈現轉包、租賃、互換、轉讓、土地入股等多種形式，其中大部分為租賃方式。從轉出方看，基本是兩種類型，一種是農戶之間的直接流轉，另一種是農戶組織起來流轉或通過集體流轉，即農戶先把土地流轉給合作組織或者集體，再由后者流轉給企業。第一種流轉規模較小，少則幾畝，多則十幾畝、二十幾畝，大多數轉給種糧大戶。第二種流轉規模較大，動輒幾百畝、上千畝，大多數流轉給企業。

3.流轉用途趨于廣泛。用途大致有四類：第一類是種植糧食;第二類是種植蔬菜和果品，主要集中在高碑店、淶水等環京津縣（市）;第三類是種植花卉、苗木和中草藥，主要集中在安國、博野等縣（市）;第四類是發展養殖業，主要集中在阜平等西部山區縣。從現實情況看，農業大戶以種糧為主，合作組織和企業以種植蔬菜、花卉、果樹、觀光采摘及其他經濟作物為主。

4.流轉效益比較可觀。從流入方來看，例如淶水縣綠舵公司流轉1 200畝土地用于種植蔬菜，產品除供應自己的3家酒樓外，其余均售給北京肯德基，年收入300萬左右。從流出方看，以目前土地流轉費是每畝1 000元左右，以三口之家4畝計算，土地流轉收入近4 000元，農戶就近在園區打工，月收入2 000元左右，保收估計，三口之家年收入在3萬元左右。

二、影響土地流轉的因素

隨著保定現代農業示范園區建設步伐加快，土地流轉速度也明顯加快，起步不錯，勢頭良好，但與先進地區相比還有較大差距。主要表現在：

1.流轉工作相對落后。目前，國內土地流轉工作較好的省份江蘇、上海土地流轉率已達到60%，省內衡水、唐山等地的流轉率也分別達到32.2%和21.6%，而保定土地流轉率僅為14%，遠遠低于河北平均水平的22%和全國平均水平的28%。

2.流轉機制不完善。一方面，土地流轉管理服務機制不健全，土地流轉管理的職能在鄉鎮和縣農經部門，但絕大多數處于無人管、無人問的狀態，土地流轉的組織開展、合同備案、糾紛調處等服務均不能保證。另一方面，沒有建立上下貫通、全面覆蓋的服務體系，流轉信息發布不及時，許多群眾不知道怎么流、流給誰，一些工商企業也不知道哪里有土地需要流轉，流入難和流出難的問題并存。

3.流轉行為不規范。沒有簽訂土地流轉書面協議的或既無書面協議又無口頭約定的占相當一大部分;有的流轉主體缺失，由村委會代簽;有的雙方權責不清等等，為以后埋下了糾紛隱患。

4.存在被非法侵害現象。少數土地流轉后的經營者，缺乏對耕地的保護意識，為提高近期收益對耕地不施有機肥或施含有污染物的有機肥，對特地實行掠奪式經營，導致土壤肥力下降。更有極少數承包戶，假借土地流轉之名對土地進行非法侵害，將流轉的土地在流轉期內進行損害性開發，謀取比種田更大的利益;或者將流轉的耕地通過欺騙手段在流轉期內轉為建設用地，致使農戶心生畏懼，不愿流轉。

5.流轉扶持力度小。目前，還沒有形成統一的政策扶持體系，只有少數流轉活躍的縣（市）制定了自己的扶持政策，如流水按每畝1 000元的標準補助第一年土地流轉費，大部分縣（市）沒有相關的扶持政策。加之農業保險的險種全市也未統一，全市只有少數縣（市）開展了設施農業保險，大部分縣的設施農業投保無門。

6.傳統觀念意識強。土地承載著特殊的生存保障功能，不少農民現在仍把土地作為基本保障線來看待。由于缺乏專業技能，農民在非農產業就業不穩定，許多農民有很強的戀土情結。加之土地流轉政策宣傳不到位，使一些農民對土地長期出租后能否收回、地貌能否恢復、能否繼續拿到糧食補貼等心存顧慮，導致一些農民寧肯撂荒也不流轉。

三、推動土地流轉的建議

土地流轉事關農業、農村發展大計，事關城鎮化推進和現代農業進程，各級黨委、政府要注重引導，搞好服務，本著政府牽頭、部門協作、市場運作、規范操作、穩步推進的原則做好土地流轉工作。

1.處理好農民主體與政府引導的關系，建立完善的流轉服務體系。土地流轉是重新構建農村生產關系的一項重大舉措，是推進農業產業化經營和城鎮化的重要途徑。但土地流轉必須遵循依法、自愿、有償的原則，要在法律允許的范圍內進行，充分體現農民對土地承包經營權的主體地位，充分尊重農民意愿。同時，各級政府要積極推動，加大宣傳力度，通過報紙、電臺、電視臺、網絡等媒介和農業企業論壇、項目觀摩等形式加強引導，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，更不能下達硬指標，盲目攀比，損害農民土地承包權益;要搞好服務，建立完善流轉服務體系，縣鄉村三級建立土地流轉服務機構，縣級成立服務中心，鄉級成立服務站，村級設立服務點，要以流轉合同備案制為重點，建立健全規范化流轉服務管理工作制度和流程，規范土地流轉申請、登記、備案、公證及各項工作程序，為流轉企業今后抵押融資、項目申報、龍頭企業認定等方面創造條件，推動土地流轉步入健康快速發展軌道。endprint

2.處理好規模流轉與適度經營的關系，發展多種模式的規模經營。土地流轉的主要目的就是為了實現規模經營，產生規模效益。土地流轉規模并不是越大越好，只有適度規模經營才能產生最大效益。如果片面追求超大規模經營，就有可能出現因周期長、投入大而難以為繼的現象，也可能因技術和管理問題而使經營受到影響。從各地的發展經驗看，適度規模經營一般在一兩千畝，最好在幾百畝。土地流轉經驗模式要根據不同地域特征和農民意愿，因地制宜，分類指導，不拘一格，適合哪種模式，就采用哪種模式，形成統籌推進、多元化發展格局。從外地和保定流轉現狀看，主要有三類：合作社類，由種植大戶和農村能人牽頭，以家庭承包土地入股進行合作經營，或以土地承包經營權作價出資加入農民合作社;現代農莊類，企業和種植大戶從農民手中流轉土地，開展適度規模種植，土地流轉從百余畝到上千畝、幾千畝不等;家庭農場類，種植大戶從大戶手中流轉出土地開展小規模集中種植，流轉土地在20～100畝之間。

3.處理好土地流轉與耕地保護的關系，加快推進土地確權登記。土地流轉一個最基本的原則就是不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。在土地流轉的推進中，要防止以此為借口，擅自改變土地用途，在農用土地上搞非農建設，發展非農產業。政府和有關部門要加強監管，一旦有改變土地用途的苗頭要及時制止，確保農用地得到有效保護。農村土地承包經營權確權登記頒證是開展土地流轉的基礎性工作，要以農村土地承包經營權確權登記頒證為契機，著力解決承包地塊面積不準、四周邊界不清、空間位置不明、登記簿不健全、查詢不方便等問題。通過實現土地承包確權、登記和頒證管理的規范化，給農民和參與土地流轉的企業以安全感、穩定感，解決土地流轉雙方的后顧之憂，為推進土地流轉奠定基礎。

4.處理好土地流轉與城鎮化建設的關系，制定鼓勵性政策措施。土地規模流轉和農業現代化經營，直接改變了農業生產方式和農民生活方式，為建設社會主義新農村注入了新動力。土地流轉后的農民不再是經營主體，許多變成了農業工人，農民身份的變化，一定程度上成為農村變革的主導力量。因此，在推進土地流轉的過程中，不能僅就土地流轉而開展土地流轉，要把土地流轉與全面建成小康社會緊密結合起來，與城鎮化建設統籌考慮、統籌推進，以土地流轉帶動農業現代化，促進農村城鎮化。政策扶持是促進土地流轉持續健康發展的重要推手。各級政府要著眼于土地流轉制約因素，加快出臺促進土地流轉的實施意見和政策措施。要加強財政支持，財政每年安排一定的專項資金，用于土地流轉服務組織建設和扶持農民合作組織、規模經營戶發展，對推動流轉業績好的縣鄉村、中介服務組織給予一定的激勵性資金支持;要拓寬融資渠道，一方面要選取農村信用社等本地金融部門，積極開展農村土地經營權抵押貸款試點，積累典型經驗;另一方面要積極探索開展土地流轉信托模式，農民將土地集中起來委托給信托機構，信托機構在選擇承租企業的同時，可向其發放信用貸款，緩解融資難題;要完善農業保險政策，由政府金融監管部門協調各保險機構，開設實施農業等政策性農業險種，財政對規模經營農戶的保費給予補貼，有效降低規模種植帶來的風險。

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