關于軌道交通項目PPP模式的探索

包秀明+曾建華+冉維波

摘 要：PPP模式是在經濟新常態下提出的一種基于政府與私人合作共贏關系的融資方式，以拓寬融資渠道，推動公益性或準公益性項目的建設。以溫州市域軌道交通為例，分析其建設規劃情況及投融資現狀，總結國內外軌道交通建設的成功經驗，并基于此，提出溫州市域軌道交通項目引入PPP模式的設想，旨在為軌道交通建設提供建議和思考。

關鍵詞：PPP模式;軌道交通;融資方式

一、溫州市域軌道交通項目建設規劃情況

溫州市作為我國14個沿海開放城市和海峽西岸經濟區五個中心城市之一，是浙江省東南部第一大城市，也是浙江省常住人口最多的城市。①市域鐵路項目是解決溫州市人口出行，拉開城市框架，推進新型城鎮化建設的浙南關鍵交通項目。根據《溫州市域軌道交通網規劃》遠期溫州將實施市域軌道交通S1、S2、S3、S4及M1、M2等六條線，線路總長約360公里，總投資預計超千億元。近期國家發改委批復的線路規劃為S1、S2、S3線一期工程，線路總長140.7公里，總投資432.3億元。按照城市軌道交通最低資本金比例25%的要求，政府將承擔約108億元的項目資本金。2013年溫州市財政一般預算收入為565.6億元，公共財政預算收入324億元，公共財政預算支出438億元。因此，財政難以承受巨大的投資壓力，必須尋求投融資機制的改革與創新。

二、溫州市域軌道交通投融資現狀及問題

1.項目建設情況。溫州市目前已開工建設市域鐵路S1線一期工程。該項目總投資186.07億元，其中目資本金占50%，線路全長53.507km，其中地面線3.029km、高架線39.112km、越嶺雙線隧道2座1.323km，地下線10.043km，橋隧比94.34%。項目為東西走向的都市快線，貫穿甌海中心區、中心城區、龍灣中心與永強機場和靈昆半島，并服務高鐵站、溫州機場。S1線于2013年3月開工建設，目前開累率26.5%，計劃2017年建成運營。

2.投融資現狀。面對巨額的投資，為緩解財政壓力，溫州市政府廣開思路，改革創新，借溫州“金改”②之東風，豐裕民間資本之優勢，順勢向社會推出增資擴股方案，擬通過社會資本解決一半的項目資本金，另一半項目資本金由市、區兩級政府承擔。項目債務性資金主要通過商業貸款、融資租賃、保險資金、債券等方式籌集。項目債務償還及運營補虧則借鑒港鐵“地鐵+物業”的成功經驗，在軌道交通站點周邊劃出相應的平衡及配套用地，通過土地綜合開發和出讓收益來平衡。

3.投融資中存在的問題。跟全國各地軌道交通項目投融資模式一樣，溫州市探求了多種融資模式，并大膽創新把豐裕的民資引入軌道交通建設。但是目前這種民資引入模式，還缺乏頂層設計和政策的明確支持，僅限于溫州市金改之下的地方品種，不易做大，借鑒意義不強，難以復制，而且存在一定的不穩定性。而其后S2線、S3線的開工建設，投資需求巨大，對溫州市資本市場容量考驗巨大。而其他債務資金對項目資本金到位比例有嚴格的要求。因此，探求軌道交通投融資機制改革創新，尤其是股權融資方式的創新十分迫切。PPP融資模式為溫州市域軌道交通投融資機制改革提供了很大的想象空間。

三、國內外軌道交通PPP模式經驗借鑒

軌道交通作為準公益項目，具有投資額大，回報周期長，盈利能力不足的特點。鑒于此，國內外大多數城市軌道交通建設運營都由政府承擔，通過政府出資、商業貸款、政策性貸款、發債、發股等方式解決項目建設資金。部分城市對軌道交通投融資體制進行了改革，探索BT③、BOT④、PPP等融資模式，通過政府付費、使用者付費、財政補助、特許經營等方式吸引社會資本的參與。

1.國外實踐。國外比較典型的是英國倫敦地鐵PPP模式，項目資金通過政府出資、地方公共團體投資、銀行貸款、債券等方式籌措，建成后由公營部門負責運營管理，民營基礎設施公司負責軌道交通設施的維護升級，政府授予私人投資者一定年限的特許經營權，特許經營期內給予稅收優惠和財政補貼，以保證投資者的投資收益，特許經營期結束后無償轉移給政府。新加坡地鐵公司是世界上為數不多的幾家盈利的地鐵公司，它采取政府撥款建設，地鐵公司純市場化運營的模式，為確保這一模式正常運行，新加坡政府制定了完善的管理制度，通過法規政策監督管理軌道交通的運營，并培養專業的運營人員提高地鐵公司的運營能力。

2.國內實踐。國內很多城市借鑒國外PPP模式和港鐵TOD模式建設軌道交通。比較典型的如北京地鐵4號線，引入香港地鐵，通過PPP模式解決車輛、信號等軌道建設，建成后授以三十年的特許經營權，利用港鐵公司的資金、人才和運營優勢推進4號線的建設和運營。深圳地鐵4號線二期采取BOT模式，通過招標方式引入港鐵公司，利用“地鐵+物業”的經營模式和特許經營的方式完成項目建設和運營。此外，杭州、重慶、蘇州、徐州、武漢等城市也在積極推廣PPP的建設模式。

3.經驗啟示。國內外軌道交通建設的實踐為溫州市域軌道交通建設提供了很好的經驗借鑒：一是堅持政府主導，多元化融資。軌道交通半公益、半商業的性質決定了其發展必須由政府主導，通過統籌安排、整體規劃、指導定價、監督管理等方式推進城市軌道交通。軌道交通項目投資金額大、回報周期長對資金的成本和期限有嚴格的要求，必須多渠道、多方式融資。二是堅持政策支持，市場化運作。企業化運營是國內外軌道交通一次成功的實踐，把競爭機制引入軌道交通發展中能很好地把森嚴的等級制度轉化為市場契約制度，實現政企分開，以解決政府集權管理帶來的低效，通過合理的補貼機制和現代化企業管理，提高運營效率。三是堅持TOD理念，新型城鎮化建設。軌道交通有著明顯的正外部效益，其沿線尤其是站點周邊的土地、物業等均有較大升值預期，如何將外部效益內部化是軌道交通建設一直探尋的問題。香港地鐵TOD模式的成功實踐，為人們提供了很好的借鑒。將軌道交通與沿線站點周邊土地捆綁起來，同步規劃，一體化建設，使軌道交通項目盈利成為可能。endprint

四、溫州市域軌道交通項目PPP模式設想

1.資產拆分。把軌道交通項目工程進行合理的拆分，拆分為純公益性部分和盈利性部分，對于引入社會資本更具有吸引力。這種拆分可采用兩種方式拆分，一種是項目建設前拆分，即前拆法，另一種是項目竣工結算后拆分，即后拆法。在國內外軌道交通PPP模式中一般采用前拆法，即在項目建設時，把項目分為“A+B”兩部分，A部分包括土建、洞體、軌道等（約占總投資70%），B部分包括信號、車輛等（約占總投資30%）。政府負責A部分建設，PPP公司負責B部分建設，項目建成后，政府以象征性的價格把A部分資產租給PPP公司特許經營。前拆法有利于引入專業的運營公司，可以部分緩解政府項目建設壓力和運營壓力。但是在建設階段政府依然承壓較大。對此，可以采用后拆法進行運作。首先引入專業的軌道交通建設合作者作為控股方設立PPP公司，負責整個項目建設，項目竣工決算時，根據各部分投資比例，將項目公司股權拆分為“A+B”兩部分，A部分股權對應于土建、洞體、軌道等投資數，B部分股權對應于車輛、信號等投資數。為了保證戰略投資者資金的及時回流，約定政府逐期贖回A部分股權，并要求其持有B部分股權共擔項目運營風險，同時鼓勵其轉讓給另一家專業的軌道交通運營公司。

2.土地包裝。《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發[2014]37號）鼓勵通過鐵路與軌道交通沿線物業開發和站點綜合上蓋，以自負盈虧，以地養鐵，減輕政府壓力。香港地鐵進行了成功的實踐。溫州市域軌道交通也在積極借鑒港鐵模式，將沿線站點周邊土地與項目捆綁開發建設，力求實現軌道交通與城鎮化建設同步推進。采用PPP模式的軌道交通項目可以選擇在軌道沿線配以專項平衡土地，以增加項目收益。但是考慮到沿線土地征拆、開發、報批等投入較大，且存在一定的政治風險，可以交由政府負責，作為回購股權的重要資金保障，不納入PPP公司，以減輕軌道交通建設類社會資本的壓力。當然也可以將土地資產拆分為一級開發部分（C1）和二級綜合開發部分（C2），再分別引入專業的社會資本聯合開發合作。

3.補償機制。構建合理的補償機制，形成有效地激勵約束，是軌道交通能否成功建設運營的關鍵。借鑒國內外軌道交通實踐經驗，建立起集經營補償、資源補償、政策補償、資本補償等補償機制。通過授以特許經營權，軌道沿線周邊資源優先開發權，稅收減免，直接資本補貼等方式，保障社會資本的收益，提高社會資本的積極性，實現共贏。

PPP模式很好地處理了政府與私人在公益或準公益性項目上的分工，將成為政府性項目主要的融資模式之一。溫州要通過項目試點和經驗積累，不斷優化結構設計，加大對社會資本的吸引力，推進軌道交通發展。

參考文獻：

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[3] ?國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發[2014]60號）[Z].2014-11-26.

[4] ?關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）[Z].2014-09-23.

[5] ?關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知（財金[2014]112號）[Z].2014-12-09.

[6] ?關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金[2014]113號）[Z].2014-12-11.endprint