城鄉建設用地統一流轉市場競爭機制探析

摘要：集體建設用地與國有土地同等入市勢在必行。為構建城鄉建設用地統一流轉市場，運行中的競爭機制是值得關注和討論的問題。首先解析了集體建設用地入市后城鄉用地市場結構競爭關系，在此基礎上討論了建設用地流轉競價規則，以及城鄉建設用地流轉交易競爭平臺的搭建與對接。

關鍵詞：集體建設用地，城鄉，統一，流轉市場，競爭機制

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）05-0063-69 收稿日期：2015-04-14

黨的十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。盡管現階段《土地管理法》等法規尚未修改限制集體建設用地使用權流轉的規定，但政策上的破冰及實踐中試點地區的先試先行都在為集體建設用地的放開流轉做足準備。可以說，作為極具價值的生產要素，集體建設用地與國有土地同等入市勢在必行。在城鎮化大背景下，有關城鄉建設用地流轉市場一體化的構建亟待解決，統一市場運行競爭機制是重點值得關注的問題。

1 城鄉建設用地流轉市場結構競爭關系解析

在經濟分析中，根據不同市場結構的特征，將市場劃分為完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場和壟斷市場四種類型。土地市場作為市場的一種，其結構劃分亦應遵循上述標準。

1.1 當前城市國有建設用地市場結構特征

當前，我國在法律層面上尚不允許集體建設用地使用權流轉，因此在建設用地市場上唯一合法流轉的只有城市國有建設用地。對我國土地市場結構的討論需要區分一級市場和二級市場。在一級市場上，城市建設用地使用權流轉的市場結構具有壟斷與競爭相耦合的特征。

從城市建設用地市場的供給方面來看，首先，市場上合法的供給主體是唯一的，即國有土地所有權人——國家，盡管從形式上看各級地方政府進入市場交易，但他們只是具體的執行人，均代表國家利益。其次，市場流轉的客體是唯一的，在集體土地使用權不允許出讓、轉讓或出租用于非農業建設的法律制約下，國有建設用地使用權是唯一合法的流轉客體，且沒有相近的替代品。最后，作為唯一的土地供給者，國家對建設用地使用權流轉價格具有相當的控制程度，國家通過土地利用總體規劃嚴格控制新增建設用地供給量，并對流轉地塊價格進行評估管理，從而較大程度上影響國有建設用地的流轉價格。基于上述特征，我們可以判斷城市建設用地流轉市場具有壟斷性。

但是，城市建設用地流轉市場在壟斷性供給的同時，并不排除競爭。從市場需求來看，國有建設用地的需求方有著眾多利益不同的主體，他們地位平等，常為取得土地使用權而展開價格競爭，表現為市場競爭性。

對此，有些學者認為我國國有建設用地流轉一級市場是一種壟斷競爭型市場，筆者認為這種說法不太準確，容易與壟斷競爭市場結構相混淆，應當是壟斷性與競爭性相耦合的市場。

對于國有建設用地流轉二級市場，無論是供給者還是需求者都數量眾多，地位平等，具有充分討價還價空間，用地轉讓價格主要由市場競爭形成，與一級市場上的壟斷特征不同，具有較大的競爭性。

1.2 集體建設用地合法入市后城鄉統一建設用地市場結構

集體建設用地合法入市后增加了建設用地供給主體，勢必將改變城鄉統一建設用地流轉一級市場的市場結構。

第一，從市場供給方來看，集體建設用地入市流轉后，土地的供給方除國家之外還增加了農民集體。農民集體是個相對于國家的概念，在關系國家和農民集體不同集團利益決策時，可以將農民集體視為一個具有共同意志的主體，與國家形成雙頭壟斷供給。但是在一般土地交易中，各個農民集體分別代表不同的利益群體，供給不同的集體建設用地使用權，應當被認為是不同的土地供給主體。由此，國家與各個農民集體在平等地位上向使用者供給建設用地，形成多方供給的局面，根本上改變了國家高度壟斷供給的市場結構。

第二，從市場流轉客體來看，集體建設用地入市流轉后，流轉客體不再只是國有土地使用權，而增加了集體建設用地使用權。市場上流轉的各集體建設用地之間及與國有建設用地之間具有一定的替代性，相互之間存在競爭，但都各有特質且存在差別。

第三，從市場流轉價格來看，集體建設用地入市流轉后，建設用地供給由國家高度壟斷的局面將被削弱，這將促進建設用地市場的競爭，使建設用地價格的形成更多取決于市場的調節，國家對價格的調控雖仍在繼續，但會有所減弱。

由此可見，集體建設用地入市流轉使建設用地一級市場結構在供給方面將從原來的高度壟斷，轉變為壟斷競爭；在需求方面，仍然繼續保持土地使用者競價取得使用權的競爭模式。在這種市場結構下，城鄉統一的建設用地市場將形成更加合理的土地市場價格，進一步提高在市場機制作用下的土地資源配置效率，是一種更加符合我國市場經濟條件的土地市場模式。

此外，集體建設用地入市后的建設用地二級市場仍將是供給方和需求方都充滿競爭的市場結構。

2 統一城鄉建設用地流轉競價規則

建設用地流轉的市場競爭機制在很大程度上是由用地使用者為獲得使用權而展開的價格競爭來體現的。集體建設用地流轉入市之后，城鄉統一建設用地市場特別是一級市場上亦應當建立使用者競價制度，以確保建設用地所有權人的權益和市場機制作用的發揮。下面以一級市場上建設用地使用權的出讓流轉為對象，對城鄉統一建設用地市場應當建立的競價規則進行探討。

2.1 建設用地市場競價模式的適用范圍

國有建設用地流轉市場上，其出讓模式主要有兩種：一種是協議出讓方式；一種是競價模式。協議出讓方式，是指出讓方與選定的受讓方通過協商有償出讓建設用地使用權的方式。一般是由建設用地使用者（有意受讓方）向代表政府的土地管理部門提出用地申請，經批準后，再由出讓方與受讓方協商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及用地條件等，經雙方達成協議后，簽訂建設用地使用權出讓合同，實現建設用地使用權的有償出讓。協議出讓建設用地使用權的方式是由建設用地出讓人與有意受讓人進行一對一、面對面地談判和磋商，他們之間可以討價還價，平等協定合同的各項條款，具有比較靈活、自由度大等優點，在國家壟斷的國有建設用地市場上，有利于受讓人意志的表達和權利的保障。但其缺陷也是非常明顯的，如缺乏透明度，容易滋生腐敗，導致國有土地收益流失。因此，為了在國有土地市場上引入競爭機制，并保證國家土地利益的正確表達，我國法律在肯定協議出讓的同時，又建立了競價出讓模式。

我國《物權法》第一百三十七條明確了國有建設用地競價模式的適用范圍，即工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。因此，凡經營性用地及有兩個以上競買者的用地必須采取公開競價出讓模式。

集體建設用地入市以后，應當參照國有建設用地建立公開競價出讓模式，并遵循上述適用范圍。集體建設用地在入市流轉時，作為所有權人的農民集體本享有決定以何種方式出讓使用權的權利，但是為規范建設用地統一市場、保護農民利益，應當采取公開競價方式出讓集體建設用地使用權。鑒于集體建設用地流轉大多出于農民集體對流轉利益的追求，一般會流向工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，因此協議出讓方式應當很少被采用。

2.2 建設用地市場具體競價模式

目前，出讓國有建設用地的公開競價模式主要有招標、拍賣和掛牌。

（1）招標出讓方式。根據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（以下簡稱《招拍掛規定》），招標出讓國有建設用地使用權，是指由市、縣人民政府土地行政主管部門（出讓人）發布招標公告，邀請特定或者不特定的自然人、法人和其他組織參加國有建設用地使用權投標，根據投標結果確定建設用地使用者的出讓行為。實踐中，中標者不一定是出價最高者。政府土地主管部門作為招標人，在審慎研究各投標者的全部規劃方案后，將能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準，或者能夠滿足招標文件的實質性要求且價格較高的投標人，確定為中標人。然后與之簽訂合同，中標者經登記領取建設用地使用權證書，成為建設用地使用權人。

（2）拍賣出讓方式。拍賣出讓國有建設用地使用權，是指由市、縣人民政府土地主管部門發布拍賣公告，競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的出讓方式。拍賣與招標都是以競爭方式取得出讓土地使用權，都適用于競爭比較強、投資回報率比較高的開發項目，但兩者在具體運作過程中也存在較大的區別。第一，拍賣是一種公開競價方式，每個競買人均知道前面競買人的報價；招標則是一種秘密的競爭方式，每個投標人均不知道其他投標人的條件。第二，拍賣奉行價高者取得土地使用權的規則；招標除此還要綜合考量投標人的其他條件，如規劃設計方案、業績、資金等，以確定最佳的土地使用人。

（3）掛牌出讓方式。掛牌出讓國有建設用地使用權，是指由出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的出讓方式。以掛牌方式出讓建設用地使用權是《招拍掛規定》所創立的一種新型的土地使用權出讓方式。這種方式是招標和拍賣方式的重要補充形式，它綜合體現了招標、拍賣和協議方式的優點，具有公開、公平、公正的特點。同時，掛牌出讓的方式在實踐中操作簡單，便于開展，且有利于土地有形市場的形成和運作。作為土地資源市場配置的創新，掛牌出讓方式在土地交易市場中日益發揮著重要作用。

2.3 建設用地市場競價規則的改進

目前，我國國有建設用地市場的競價模式主要采取的是招拍掛方式。這樣大大增加了政府的土地收益，減少了暗箱操作、以權謀私、損害國家利益的行為。但是土地價格在競價中一路飆升，推動房價、物價上漲，將生產要素市場上的價格上升最終轉嫁給消費者。在集體建設用地合法入市后，建設用地市場供給增加，在一定程度上將緩解用地壓力，但建設用地供給增加的同時，需求也會增加，用地價格仍有上漲的可能。因此，在競爭環節上通過制度改進來降低用地價格，也是一種解決途徑。

比較招標、拍賣、掛牌三種競價模式，拍賣和掛牌基本相同，都是通過競買人競爭出價，最終由出價最高者獲得建設用地使用權。而招標方式略有不同，招標中標人不一定是出價最高者，而是能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準，或者能夠滿足招標文件的實質性要求且價格較高的投標人。因此招標方式的評價體系較拍賣和掛牌更加全面。但是在實踐中，掛牌出讓方式的運用最多。據國土部統計，2009年全國商品房用地出讓交易中，招標方式占2%，而拍賣和掛牌，則分別占交易地塊總數的18%和80%。顯然，考評指標較為綜合的招標方式在建設用地交易市場所占比重過低，有提高的空間和必要。

在集體建設用地入市后，構建城鄉統一建設用地流轉市場過程中，應當在競價模式上進行技術上的改進。首先，應當在各種競價方式中加入對競買人信譽資質業績及開發方案等的考察，并通過一定的評分和加權體系體現在競價結果中，這樣不僅有利于避免炒地行為的出現，而且有利于保證用地開發品質；其次，應當允許建設用地出讓人，特別是農民集體選擇競價方式，但對于區域面積較大、開發要求較高及受城鄉發展規劃嚴格制約的地塊，應當由土地或規劃部門建議采取招標的出讓方式，以防止由于用地使用者開發能力偏低，而用地所有者特別是農民集體監督管理的技術和能力有限，致使土地浪費的現象發生；最后，可以考慮在一些關系民生項目用地出讓中，附加一些條件，如限制開發商的利潤率，或限定最高競價，如果到達最高限價仍有多位競買人，可以通過評定開發方案和企業資質最終確定受讓人，以控制用地價格的過度高漲。

3 對接城鄉建設用地流轉交易競爭平臺

交易場所是有形市場必備的基本要素，是市場供需雙方進行交易和競爭的平臺。目前，我國國有建設用地交易場所在各地紛紛建立，而集體建設用地由于限制流轉，尚未形成有形市場。集體建設用地流轉是必然趨勢，要構建城鄉建設用地流轉市場，統一規則的用地交易場所是必然要求。

從我國現已建立的各地國有建設用地交易有形市場來看，從設立方式到職責范圍等都各有差異。如北京市土地交易市場由市土地儲備中心建立和管理，土地使用權供應者委托市土地儲備中心入市交易，而不是直接進入土地交易市場；深圳市土地交易市場是由市人民政府設立，且市政府設立交易中心理事會，理事會對交易中心的重大問題進行決策；上海市土地交易市場是由市政府批準設立，由市房地產交易中心作為承辦機構，市土地交易市場直接接受土地供應者的委托組織實施土地交易活動。因此，為構建城鄉統一的建設用地流轉市場，筆者認為應當以集體建設用地入市為契機，重新建立具有統一規則的全國性土地交易所。

3.1 建立公司制土地交易所并在全國各地設立分支機構

筆者認為，應當將土地交易所定位于服務性機構，而非管理性機構。因此，可以考慮建立公司制的土地交易所，這樣由于交易所法人財產獨立，更利于交易所的運作和市場活力，而且可以減輕政府財政壓力。同時考慮對土地市場的管理和宏觀調控，應當在交易所設立時由國有企業特別是國家土地管理部門下屬企業控制公司2/3以上股權，并須經國務院或相關部門批準設立。交易所運行中應受到國家土地管理部門的監管，交易規則的制定亦應當符合法律法規和相關部門的土地管理政策。為方便各地土地交易，應在各地設立土地交易所分支機構，但都應遵守相同的交易所制度和交易規則。

3.2 統一土地交易所職責

土地交易所的主要職責就是為土地使用權供需雙方提供交易信息和場所。

（1）接受縣級以上人民政府土地行政主管部門及各農民集體所有權代表行使機構（如村委會）的委托，發布擬劃撥、出讓或出租建設用地的相關信息。土地交易所在接受上述委托時，應當審查建設用地供應者及供應地的各項材料。特別指出的是農民集體委托交易所發布出讓集體建設用地信息時，應當提交委托人身份證明，村民大會2/3成員通過的決議，國家土地、規劃等相關部門的核準材料以及擬出讓土地相關信息等材料，如果提交材料不全，土地交易所有權拒絕委托。這樣可以從入市條件上規范集體建設用地流轉市場，一方面，通過村民大會決議的提交有利于保護農民利益，另一方面，通過相關部門的核準有利于國家對建設用地市場的宏觀調控。

委托人提交的材料通過土地交易所審查的，并需要委托土地交易所進行建設用地交易的，應當與交易所簽訂委托合同。委托合同一般包括委托事項、時限、公告期限、委托費用等條款。土地交易所應提供委托合同示范文本，委托人與交易所簽訂委托合同時，對示范文本沒有包含的內容可以由雙方另行補充。

（2）接受委托組織實施建設用地使用權出讓、出租交易活動。出讓、出租建設用地需要“招拍掛”的，由土地交易所為出讓人和競買人提供專門交易場所，按照《招拍掛規定》中的程序和規則，組織實施交易活動。為保證“招拍掛”的順利進行，土地交易所應配備一定數量的專業人員和必要的設施，建立土地招標拍賣專家庫，為舉辦土地使用權招標、拍賣會提供場所和服務。

（3）公示交易結果并組織交易雙方簽訂建設用地出讓、出租協議。 建設用地出讓、出租協議的簽訂標志著建設用地首次流轉基本結束，還需要交易雙方到土地管理部門登記過戶。為方便操作，土地交易所內也可設置登記代辦窗口，辦理建設用地登記手續。

（4）接受單位或個人委托發布擬轉讓、轉租或抵押建設用地相關信息并組織市場交易。土地交易所的主要職責是組織實施建設用地一級市場交易，建設用地使用權再次流轉時不一定必須在土地交易所內交易，但土地交易所并不排除提供相關服務。

（5）從事與土地交易相關的其他事務。例如收集、匯總、儲存、上報、發布土地交易信息行情，提供有關法律和其他信息咨詢服務；提供土地使用權交易、洽談、招商、展銷場所，為土地交易代理、地價評估、信息咨詢等中介機構提供服務場所等。

3.3 建立土地流轉統一信息平臺

在信息技術高速發展的今天，建立土地流轉統一信息平臺，是建立統一交易市場的必要手段。土地交易所應當與中國土地市場網掛鉤，專門用于土地流轉信息的發布。土地交易所各分支機構應當及時匯總建設用地交易的各項信息，并每天將信息發布到該信息平臺，主要包括各地每年的建設用地供地計劃、當天擬流轉建設用地信息公告、地塊成交公示、用地交易成功的結果公告以及土地市場相關供求信息等。

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作者簡介：

楊雅婷，天津大學文法學院講師，博士，主要研究方向為房地產法。

基金項目：

天津市哲學社會科學研究規劃資助項目（TJFX12-020）；天津大學自主創新基金社會影響力一般項目（1306）。