新型城鎮化低碳發展的實踐、問題及對策

宋祺佼　王宇飛　王曉

摘 要 通過梳理我國過去30年城鎮化方面的工作，總結出城鎮化的發展實踐可以劃分為“探索主體原則和主體形態”、“明確具體原則和指明新格局”和“確定實現模式和實現路徑”三個歷史時期，呈現高碳排放和低效率發展的問題。研究提出可以通過轉變政府職能，加強城市群建設和注重城市規劃來達到新型城鎮化進程中的制度環境優化、資源配置優化以及城市內部空間結構的集約，最終將生態文明基本原則融入國家新型城鎮化的具體實踐。

關鍵詞 新型城鎮化；高碳排放；生態文明

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）08-0047-06

城鎮化是一個歷史范疇，也是一個發展中的概念。過去20年間，我國城鎮化率從1994年的28.62%，增長到目前的53.7%，已步入國際公認的快速發展和轉型關鍵階段[1]。城鎮化發展引起的生活方式改變導致了人均能源消耗的大幅度上升和溫室氣體排放的增加，城市各類廢棄物排放顯著增加不斷加大對環境的壓力。如何實現經濟、社會和環境的和諧，提升城鎮化的質量是當前政府關注的重大主題和難題。用低碳發展理念引領新型城鎮化建設是破解這一難題的必要途徑。新的歷史時期，城鎮化必須走新型發展之路，在注重經濟增長的同時，還必須大力探索并實施城鎮化的低碳發展戰略，堅持集約、智能、綠色、低碳的發展方式，研究人與自然、人與環境的約束條件，通過合理布局城市群、加強城市規劃以及控制城鎮化密度等方式實現新型城鎮化的低碳發展。

一、已有研究基礎

從“十六大”提出城鎮化要“全面繁榮農村經濟，走中國特色城鎮化道路，小城鎮建設與鄉鎮企業、農村服務結合”，到“十七大”指出“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，建設城市群，培育新的經濟增長極”，“十八大”指出工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相結合，再到 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，指出要加快綠色城市建設，將生態文明理念全面融入城市發展，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式。城鎮化成為全面建設小康社會的載體和實現經濟結構調整和經濟發展方式轉變的重點，建設“新型城鎮化”，是時代的要求、也是國情的要求。學術界對新型城鎮化的概念有不同的解釋，吳江等將新型城鎮化界定為以科學發展觀為統領，以新型產業以及信息化為推動力，追求人口、經濟、社會、資源、環境等協調發展的城鄉一體化的城鎮化發展道路，認為新型城鎮化同傳統城鎮化的差異主要體現在時代背景、側重點、主體、方式和動力機制五個方面[2]。彭紅碧等將新型城鎮化道路界定為以科學發展觀為引領，發展集約化和生態化模式，增強多元的城鎮功能，構建合理的城鎮體系，最終實現城鄉一體化發展[3]。胡際權認為新型城鎮化道路是體現以人為本、全面協調可持續發展的科學理念，以發展集約型經濟與構建和諧社會為目標，以市場機制為主導，大中小城市規模適度、布局合理、結構協調、網絡體系完善，與新型工業化、信息化和農業現代化互動，產業支撐力強，就業機會充分，生態環境優美，城鄉一體的城鎮化發展道路[4]。學者們的解釋側重點不同，但對新型城鎮化的核心概念都有一個基本共識，即堅持以人為本為核心，以質量提升為目標，以“四化”同步為路徑，以生態文明為原則和以城市規劃布局為手段。

2012年中央經濟工作會議提出走“集約、智能、綠色、低碳的城鎮化道路”，要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，將低碳城鎮化建設作為國家“十二五”期間實現轉型升級的強勁推力和提升城鎮化質量的重要途徑。低碳城鎮化是在低碳發展理念指導下的城鎮化模式，作為其具體實踐的重要一環，低碳城市建設也隨之展開。因此，本文從低碳發展、低碳城市和低碳城鎮化三個角度界定型新型城鎮化低碳發展的內涵。

在“低碳發展”概念的界定上，不同學者看法不盡相同。低碳發展最早是在2003年英國政府發布的能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》提出，指出低碳經濟包括低碳發展、低碳產業、低碳技術和低碳生活等經濟形態。中國科學院能源戰略研究組認為低碳發展是經濟發展的一個方向，認為低碳發展重點在低碳，目的在發展[5]。付允等將低碳發展界定為一種結果，認為是在保證經濟社會健康、快速和可持續發展的條件下最大限度減少溫室氣體的排放[6]。此外，鄺福光還指出低碳發展實質上是環境倫理道德問題，碳問題的核心和要害，不是碳的利用的方法論問題，而是人類對能量的需求和投入問題[7]。通過不同的研究視角上，“低碳發展”的內涵也得以豐富。多數學者是從經濟學視角，例如從“投入—產出”視角指出低碳發展要強調“低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益”[6]。也有從“低碳社會”角度研究，例如賴章盛等將“低碳社會”界定為是人類在建設生態文明過程中以人與自然和諧相處為基本理念，以低碳經濟為基礎，以低碳發展為發展方向。以低碳生活為生存方式，以經濟社會與環境可持續發展為發展目標的經濟社會發展模式[8]。

隨著低碳城市建設的全面鋪開，以“低碳城市”視角來研究低碳發展也成為一個熱點。胡鞍鋼從實現途徑上對低碳城市進行分析，認為低碳城市建設包括低碳能源、提高燃氣普及率、提高城市綠化率、提高廢棄物處理率等方面的工作[9]。戴亦欣從社會發展角度等將低碳城市定義為通過消費理念和生活方式的轉變，在保證生活質量不斷提高的前提下，有助于減少碳排放的城市建設模式和社會發展方式[10]。夏堃堡從經濟發展角度認為低碳城市就是在城市實行低碳經濟，包括低碳成產和低碳消費，建立資源節約型、環境友好型社會，建設一個良性的可持續的能源生態體系[11]。劉志林等則從更為全面的角度提出低碳城市應當被理解為通過經濟發展模式、消費理念和生活方式的轉變在保證生活質量不斷提高的前提下，實現有助于減少碳排放的城市建設模式和社會發展方式[12]。

隨著城鎮化進程的加快和新型城鎮化的提出，不少學者開始對低碳城鎮化進行初步探索，唐嬌啞等認為是在城鎮化進程中以低能耗、低污染、低排放、高效率、高產出、高質量為特征來進行低碳城鎮的建設和規劃。必須在生產方式、生活方式和價值理念上體現低碳[13]。陳曉春等將新型城鎮化建設的低碳模式總結為盡可能的減少城鎮化建設對生態環境的影響，最終實現經濟社會環境的協調發展[14]。總的來講，對于新型城鎮化低碳發展的深入研究還比較少，多是停留在概念解釋和內涵界定層面。endprint

新型城鎮化的提出對低碳發展有了新的要求，傳統城鎮化是工業化的伴生產物，是工業文明的結果；而新型城鎮化是新型工業化的伴生產物，是生態文明的結果?？偨Y新型城鎮化對低碳發展的新要求，至少在以下兩個方面是十分明確的：一是在處理城鎮化和人的關系這一核心內容上有進一步的認識。指出了城鎮化發展中資源環境的約束條件，因此在未來城鎮化中要“以人為本”。二是在處理城鎮化和工業化的關系這一核心內容上有進一步的認識，指出工業化的實現不能以犧牲城鎮化質量為基礎，不能以消耗城市資源為代價，必須在滿足人的城鎮化和城鎮化質量的前提下實現工業化，最終邁向現代化。

二 、新型城鎮化低碳發展的實踐

回顧過去30年來我國城鎮化的歷史進程，不難發現，它經歷了不同目標和衡量標準的階段性變化。整體而言，我國的城鎮化是以政府推動為主的城鎮化。梳理政府行為過程有利于對新型城鎮化低碳發展的實踐有更深入的理解。

從1984年（第一次提出小城鎮發展）至今，政府在城鎮化運動中扮演了重要的角色，而其推手就是各類城鎮化有關政策的出臺，主要包括行政區劃調整政策、土地政策、戶籍政策和投融資政策等。政府在這個過程中“摸著石頭過河”（如圖1），嘗試通過低碳發展理念開展城鎮化，對政策的認識不斷的明確和清晰。

第一，1984年到2004年不斷探索主體原則和主體形態的城鎮化時期。從1984 年中共中央第一次提出“小城鎮發展”，到2002年黨的“十六大”號召“走中國特色的城鎮化道路”，再到2004年，中央一號文件指出“我國總體上達到以城帶鄉的發展階段，要有效引導城鎮化健康發展”。政府提出要走中國特色的城鎮化道路，指出了城鎮化發展的方向，但并未明確這是一條以什么為發展主體，以什么為主要原則的城鎮化道路。

第二，2005年到2010年明確具體原則和指明新格局的城鎮化時期。2006年“十一五”規劃中第一次指明了城鎮化的具體原則，指出要按照“循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局”的原則來促進城鎮化的健康發展；2007年，黨的“十七大”明確做出“走中國特色城鎮化道路”的新概括，提出形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，要由分散的城鎮化開始向集中的城鎮化演變。再到2010年，十七屆五中全會將城鎮化的具體原則概括為 “統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小”。這五年，政府明確了城鎮化的具體原則和新格局，為地方政策的制定和執行提供了依據，拉開了地方政府城鎮化實踐的大幕。但該階段還是單一、孤立的城鎮化，僅限于城市布局的城鎮化。

第三，2011年至今探討人的城鎮化實現模式和實現路徑時期。黨的“十八大”明確提出走新型城鎮化道路，從局限“區域協調發展”演變為工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化協同”，同時指出城鎮化是拉動內需，實現經濟穩定增長的關鍵。2012年中央經濟工作會議又提出了走“集約、智能、綠色、低碳的城鎮化道路”，要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。2013年，政府明確了城鎮化中需要解決的具體問題（土地、教育、社會保障、戶籍等）。第一次明確提出不同城市具體的城鎮化路徑，指出要更好地發揮市場主導和政府引導作用，堅持制度創新，為城鎮化健康發展奠定制度基礎。實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，合理滿足城鎮化用地需求。2013年12月的中央城鎮化會議，是建國后第一次專門關于城鎮化的會議，對全面把握和推進城鎮化建設有重要意義，強調了需要提高城鎮化質量。2014年3月27日政府發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確了新型城鎮化“生態文明，綠色低碳”的基本原則，并將資源環境作為新型城鎮化四項發展目標之一，其中包括到2020年人均建設用地小于等于100平方米，城鎮可再生能源消費比重增加到13%，城市綠色建筑占新建筑比重率達50%，城市建成區綠地率達38.9%，地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例為60%。這個時期的城鎮化政策探討和明確了具體實現模式，是在總結過去城鎮化發展的經驗和教訓的基礎上作出的更為科學的發展規劃。

三、新型城鎮化低碳發展所面臨的問題

盡管我國在幾十年的時間內實現了向工業社會的轉變，但當前政策體系下，依然缺少有效的城市公共治理體系和治理能力，城鎮化發展出現了不可持續和不可協調的現象。城鄉規劃和管理常通過垂直科層體系中自上而下的行政強制手段來實現對城市空間、土地的配置。這種缺少科學論證的管理方式和發展模式導致了城市過度蔓延、產業集聚不合理等現象，最終促使了城鎮化的不健康發展。新型城鎮化低碳發展所面臨的問題可以總結為城鎮化進程的碳排放高，城鎮化進程中的盲目擴張以及城鎮化進程中的粗放發展。

1. 城鎮化進程中的碳排放高

1978年到2012年，我國人均碳排放強度和城鎮化率不斷的上升，在2012年達到52.27%，與世界平均水平相當。這一分析在其他學者的研究中也得到了論證[15-17]。城鎮碳排放是中國碳排放的主體[18]，城鎮化率對碳排放的具有明顯的促進作用[19]。

隨著經濟發展，我國的碳排放水平逐年增加。這些碳排放主要來自于占全國總消費量60%以上的城市能源消費（見圖2）。城市人均能源消費量是農村人均能源消費量的3倍左右。大量的農村人口向城市轉移，必然導致城鎮化碳排放的增加。這是一個不以人的意志轉移的過程和工業化進程的最終結果。從2002年來碳排放隨著城鎮化率升高呈高速度直線上升，城鎮化率每增加1個百分點，碳排放增加4.4億噸。2050年我國城鎮化水平預計可以突破70%，這期間的能源需求和碳排放不容忽視。城市已經成為我國當前和今后碳排放的主體。

2. 城鎮化進程中的盲目擴張

城市擴張從某種程度來說是城鎮化過程中不可避免的現象，但盲目擴張則是地方政府非科學的理性選擇后果。經濟發展是中國主題，但例行土地節約又是國策，這二者本來就是矛盾的，在具體執行中很難平衡。地方政府對土地收益有較大的支配自主權，同時土地收益也以地方為主，是地方最大的經濟資源，因此地方政府熱衷于“圈地”。如圖3所示，2008年到2012年對比國務院和省級政府的批準建設用地情況，地方城府在支持城市建設用地方面更具有持續的積極性。土地資源可以分為兩類，一種是既有的城市用地，另一種是管轄范圍內非城市用地。在實踐中，對于既有城市用地改造往往采用拆遷的辦法，但成本高；對非城市建設用地則采用征地的辦法，成本低。理性選擇凈收益決定了地方城府拓寬原有城市土地，盲目“圈地”的開發模式和開發強度。endprint

城鎮化與城市建設規模之間是一個正相關關系。從1997年，特別是2000年后我國城市行政規劃的個數變遷呈穩定態勢，但從1981年到2011年，全國的城市建設用地面積從6千多平方公里增長到4.2萬平方公里。如果不加以限制，隨著城鎮人口的不斷增多，城市化率的不斷提高，城市建設規模還將不斷擴大。

3. 城鎮化進程中的粗放發展

當前宏觀層面的規劃形成的碳鎖定和微觀層面的技術影響的碳效率是造成高碳排放的重要因素。政府在城市發展過程中扮演了重要的角色，城鎮化作為國家的宏觀戰略，它的實現方式，直接影響碳排放的高低。

在當前中國的集體財產所有權制度下，容易造成政府對土地一級市場的壟斷。官員晉升制度又決定了地方政府在決策時的短視效應。因此在行為中不計成本。城鎮化進程中政府面臨不同發展方式的選擇，粗放的發展模式造成了許多不可預計的后果。比如土地資源浪費，2010年，我國的土地城鎮化率是人口城鎮化率的1.8倍，但在國際上，土地城鎮化一般是人口城鎮化的1.2倍，土地資源浪費嚴重[20]。同時，由于城市規劃變更、用地性質改變、地價房價變動等因素，造成一批房屋被拆除。這其中存在很多未到設計壽命的“年輕”建筑被提前拆除，形成浪費。這些“短命建筑”在各級城市大拆大建中不斷涌現，實質上就是城鎮化進程中，地方政府片面追求發展速度、缺乏科學規劃而導致的重復建設問題（見圖4）。

四、新型城鎮化低碳發展的對策

城鎮化是一個自然的歷史過程，新型城鎮化建設過程所面臨的低碳發展問題是傳統城鎮化不可持續的發展模式所導致的結果。無論是城鎮化初期還是當前的城鎮化，政府行為都深刻地影響著城鎮化進程。隨著城鎮化進程的加速，政府面臨更多的挑戰，特別是城市規劃問題，規劃制定和規劃執行，是影響城鎮化質量的重要因素。傳統城鎮化粗放高碳的發展模式與新型城鎮化的要求不符。

1. 轉變政府職能，優化制度環境

政府在新型城鎮化低碳發展中扮演重要角色，找尋突破困境的途徑的核心也在于政府改革。地方政府間的資源配置不合理和政府與市場的角色錯位是造成節能減排監管不力、生產過程碳排放高的原因。通過制度創新，激勵和監督地方政府在新型城鎮化低碳發展中的行為，實現地方政府間的跨區域合作，優化資源配置，避免地方保護主義和惡性競爭；同時避免在當前財政轉移支付體系背景下，陷入“財政收入饑渴癥”，并被企業用于與地方政府的討價還價，試圖換取粗放式企業經營環境。通過角色轉換，轉變政府職能，從劃槳變為掌舵，建設充滿競爭活力的和節約成本的“有限政府”，才能抑制貪大求快、不計成本的行為選擇對城鎮化的影響，最終實現“集約高效”和“可持續”的新型城鎮化低碳發展。

2. 加強城市群建設，實現資源優化配置

城市群空間結構模式是各個要素在地域上的外部表現形式。隨著工業化進程和城市化進程的加快，城市群在全國經濟發展格局中的戰略支撐點、增長極點和核心節點的作用。2007年我國城市群結構體系占全國總面積的21.13%，但是集中了全國48.99%的總人口，51.39%的城鎮人口，78.8%的經濟總量，76.09%的工業總產值，81.94%的第二產業增加值，83.5%的第三產業增加值。其經濟密度和人口密度分別是全國平均人口的3.63、2.26倍，是今后我國經濟區最具活力和潛力的地區，是我國區域規劃和空間管制的重點區域[21]。

傳統城鎮化的問題在于城市發展資源分配不合理，城市發展低碳建設缺乏積極性。通過城市群建設實現區域協調整合，從而完善城市建設中的低碳發展機制。加強城市群建設，形成城市群“區域聯盟”，一是改變當前中國大城市壟斷優質資源，城市發展不均衡的局面，實現資源優化配置。二是由于地理區位和歷史發展等因素，單個城市群內城市的資源稟賦大都具有同質性，將城市群作為一個整體，實現城市群之間的互動，優化區域間的資源分配。三是通過更有效率、更富有生命力的“集體行動”[22]，實現城市群內部各城市在低碳發展行為上的相互激勵和相互監督。通過城市群建設，創新制度，才能使城鎮化過程中資源相對可集、相對分散、相對減少在使用過程中的能源消耗和碳排放。

當城市群內部各個城市都有自己特殊的職能，都有占據優勢的產業部門，并且彼此間緊密關聯，在共同市場的基礎上，各種生產要素在城市群中流動，就可以減輕區域經濟內耗，降低交易成本，發揮城市更大的規模效益和聚集效益[23]。此外，城市群是克服規模不經濟和集聚不經濟的有效組織形式，如果城市本身資源的合理分配、水污染的方式、交通基礎設施的建設在城市群內容以得到解決。因此應該通過政府的積極引導和協調，積極促進城市群內經濟合作，從而提高城市經濟競爭力。

3. 注重城市規劃，集約城市內部空間結構

城市規劃在城市發展中起著重要引領作用。沒有科學的城市規劃，造成城市規模的持續過度蔓延，就會帶來比較嚴重的城市病，因此必須在規劃中對城市規模有一定限定。此外，只有城市內部布局能夠實現居民生產、生活、游憩等功能的平衡，才可以促進城市運行效率的提升?！熬蜆I—居住平衡”是西方城市規劃界在與“城市病”做斗爭的過程中形成的一種規劃理念，并在20世紀80年代的美國轉變為一些地方政府解決交通擁堵和空氣污染的政策?！熬蜆I—居住平衡”的基本內涵是指在某一給定的地域范圍內，居民中勞動者的數量和就業崗位的數量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可采用步行、自行車或者其他的非機動車方式；即使是使用機動車，出行距離和時間也比較短，在一個合理的范圍內。這樣就有利于減少機動車尤其是小汽車的使用，從而減少交通擁堵和空氣污染，提高城市內部運行效率，降低能源強度，減少碳排放。

區域內部功能多元化是構成“職住平衡”的必要條件。功能的多元化與匹配是以一定地理范圍為界定，多層次、多角度滿足區域內消費需要，即商圈的形成。多元商圈內部一般分為：商業區、住宅區、文教區、辦公區、工業區，具備單一商圈形態不具備的多元化消費習性。商圈的形成可以有效構成“職住平衡”的前提條件，但商圈的形成并不能直接構成“職住平衡”。相對于商圈的經濟傳統，“職住平衡”更多地與整個城市的產業布局、城市功能分布相協調，受到政策與個人偏好的雙層引導。endprint

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Abstract： Analyzing previous reform experiences in last 30 years，the article summarized that the development of urbanization can be divided into three steps as "exploring its main principles and forms"，"clarifying specific principles and demonstrating new patterns" and "defining realization modes and routes". However，the problem of high-carbon emission and low-efficient development also emerges. The article proposed that，low-carbon urbanization could be achieved through transforming government's functions，strengthening the construction of urban agglomeration，and focusing more on urban planning，thus optimize the environmental institutions，resource re-allocation and intensify spatial structure of urban areas，and finally，integrate the ecological civilization into the country's new urbanization construction.

Key words：new urbanization；high carbon emissions；ecological civilization

（責任編輯：李 萌）endprint