厘清深化國有企業改革的幾個問題

◎文/劉劍雄

厘清深化國有企業改革的幾個問題

◎文/劉劍雄

無論什么樣的國企改革設計，都繞不開以下問題：第一，國有企業在中國特色社會主義市場經濟中的定位，到底是目的還是手段？還是目的與手段兼而有之？第二，國有企業在什么行業和部門必須保持控制地位？第三，在國有企業不必保持控制地位的行業和領域，現有的國有企業應該如何改革？是繼續經營，接受市場經濟的優勝劣汰？還是退出？如退出則其退出方式應如何設計？第四，國有企業管理體制到底應該采用什么樣的模式？是以財政部為核心的公共財政管理模式？還是以國資委主導的控股公司為中心的國家參股管理模式？還是以獨立的國家持股基金為中心的社會分紅管理模式？第五，國有企業的治理結構和監管體制應如何完善？

從以上問題出發，找準深化國有企業改革的目標所在，才能設計出真正有效和可行的國有企業改革方案。筆者認為，回顧1949年以來國有企業建立及其改革的歷程，借鑒發達國家公共企業興衰的經驗與教訓，深化國有企業改革，必須解決以下問題。

扭轉國有企業負面形象

在一些人眼中，國有企業總是與壟斷、低效、腐敗和反市場等負面詞匯掛鉤。有人形象地說，國有企業現在是“豬八戒照鏡子，里外不是人”：利潤率提高、財務指標完成得好的時候，有人說這是壟斷造成的，是不公平的表現；財務指標低的時候，又有人說低利潤率是國有企業效率低下、經營管理差的表現。根據人民論壇問卷調查中心2012年5月的調查，在“您對國有企業印象如何”問題上，選擇“很差”和“比較差”的比例高達61.9%，遠遠高于“比較好”和“很好”合計21.9%的比例。整體而言，公眾對國有企業的印象評價比較負面。該調查根據得票率依次列出了當前國有企業的十大爭議性問題，腐敗、壟斷和高薪分列最具爭議性話題前三項。

“公共”屬性的回歸及構建收益全民分享機制

公眾對國有企業的不滿，并不是公眾要求完全取消國有企業。公眾的不滿，主要來自于名為“全民所有”的國有企業，公眾卻分享不到其發展的果實。如果國有企業的“搞好”是憑借資源壟斷和政策優勢而獲得的，甚至是靠損害公眾的利益而獲得的，那么，在某種意義上，國有企業搞得越“好”，其和公眾之間的積怨就會越深。

2007年出臺的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》規定，國有企業紅利上繳比例分為三檔，10%、5%以及暫緩上交。從2011年開始，提高中央企業國有資本收益收取比例，具體收取比例為：第一類為企業稅后利潤的15%；第二類為企業稅后利潤的10%；第三類為企業稅后利潤的5%；第四類免繳國有資本收益。平均而言，目前我國國有企業紅利上繳比例較低。從國際上來看，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤的30%-40%之間，國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業上繳盈利相當于其稅后利潤的70%-80%。在具體操作方式上，不少國外國有企業一般都將紅利繳納給國家財政部門，用于公共預算財政。

國企管理體制改革應解決所有者缺位問題

《中華人民共和國企業國有資產法》規定“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權”；“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益”。這只是在法律上解決了國有企業所有者缺位問題，并不解決國資委也是作為代理人的現實。

根據我國現行法律法規確立的國有資產管理體制，通過層層授權，建立了最基本的委托代理關系鏈條（見圖1）。由于國資委或財政部無法直接經營成千上萬的國有企業，實踐中，更復雜的委托代理鏈條（見圖2）。盡管國資委提出央企“扁平化”改革多年，但是根據2011年5月審計署通報的對17家央企的審計結果信息，仍然有央企的公司層次多達11級，集團公司根本無法管控到各個層面。層次過多必然導致集團戰略協同困難，權責關系、治理關系復雜等問題。

圖 1

圖 2

國有企業的委托代理鏈條過長，所有者虛化，導致內部人控制、代理成本高、道德風險大等問題。由此導致現實當中，誰“直接支配”國有資產，誰就實際控制國有資產，可以充分享有占有、使用、收益甚至處分國有資產的實際權利。國家所有嬗變為“地方所有”、“部門所有”、“單位所有”，國有資產實際上被控制在少數人手中。

雖然“統一所有、分級代表”的國有資產管理體制只是一種過渡性質的管理體制，但在該體制下，各級政府負責國有資產經營管理，政資不分、政企不分、政府官員“亦官亦商”，既影響了企業的正常經營，也增加了尋租、腐敗的空間；同時，各級政府與相關部門為了各自利益，對國有資產控制權不可避免會展開激烈爭奪。

國資委從成立之日始，就面臨地位不清、職能模糊的尷尬。按照《企業國有資產監督管理暫行條例》（簡稱條例）的規定，國務院國資委是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理國有資產的直屬特設機構。然而，“出資人”是市場概念，“監管者”是政府行政管理概念，因此，該條例對國資委的定位本身就存在矛盾。

《中華人民共和國企業國有資產法》將國資委定位為出資人，要求國資委不得干預出資企業的自主經營，“管資產與管人、管事相結合”被重新詮釋，國資委只能通過董事會間接行使這些職能。事實上，國資委不是行政機關，也不是接受授權從事社會公共事務管理的事業單位，只是企業的“股東”，在法律上只是個“民事主體”。它所制定的一系列規章制度以及規范性文件，從理論上來說沒有任何法律效力，甚至對出資的國有企業也只有參考意義，因為股東與企業是平等的主體，股東的意志只有通過股東大會決議才能產生內部效力。甚至有觀點認為，現在的國資委，不是企業法人，不是事業法人，也不是行政單位，既不承擔民事責任，也不受《行政訴訟法》約束。

國有企業“去行政化”改革

國有企業要真正成為市場主體，就必須切實解決長期沒有得到解決的政企不分、政資不分問題。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“以管資本為主加強國有資產監管”，這意味著國有企業改革將從過去的管人、管事、管資產逐漸向以管資產為核心轉變。

要實現國有企業的職業經理人制度，必然要求組織部門和國資部門從對國有企業高管的任命中逐步退出。發展混合所有制經濟，使市場在資源配置中起決定性作用，構建公平競爭的市場環境，也必然要求國有企業必須打破行政級別，去行政化。某些國有企業高管與相應監管機構領導相比，具有平級甚至更高的行政級別，使得監管機構對國有企業的監管無從落實。

行政管理學和現代企業理論已經充分說明，官員的行為相對于企業家而言，更強調服從上級指示，創新空間有限，而企業家則需要順應瞬息萬變的市場情況，需要有創新精神，實現熊彼特意義上的“創造性破壞”（creation destruction）。因此，國有企業經營管理者要按市場規律挑選，不能套用官員選拔模式。國有企業去行政化，可以使那些具有“企業家才能”的國有企業高管實現由市場來決定其退休，而不是年齡到限“一刀切”。

提升國有企業效率

一般而言，企業效率評價的標準分為微觀效率標準和宏觀效率標準。其中，微觀效率標準包括以凈資產收益率等為代表的收益率標準和以全要素生產率和人均產出為代表的生產率標準，較容易定量化；而宏觀效率標準衡量的是企業對于宏觀經濟穩定、社會穩定等的貢獻，較難定量化。

根據收益率和全要素生產率標準，國企效率相對較低。

財政部《關于我國國有企業十年發展的報告》對全國包括中央企業和36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）共11.4萬家三級以上國有及國有控股企業2000-2010年的財務決算情況進行了系統、全面的分析，結果表明：十年間，全國國有企業凈資產收益率平均為5.4%，比外商投資企業（10.5%）低5.1個百分點。全國還有4.6萬戶國有企業處于虧損狀態，占全部國有企業的40%。國有及國有控股企業的凈資產收益率低于外商投資企業。

利用中國統計年鑒數據進行的計算顯示，2006-2010年間，國有工業企業的凈資產收益率（未扣除稅收）分別為15.53%、16.97%、12.42%、11.42%和16.08%；私營工業企業則分別為22.12%、26.08%、30.06%、26.36%和32.59%。國有及國有控股工業企業的凈資產收益率低于私營工業企業。

根據國資委公布的《中央企業年度分戶國有資產運營情況表》披露的利潤數據，2007-2010年利潤排前10位的央企占所有央企利潤的64.45%、72.97%、65.11%和61.05%。這說明少數央企占據了央企整體利潤的大部分。

有學者利用數據包絡分析法估算了2006-2010年國有工業企業與私營工業企業的全要素生產率。估算結果表明，2006-2010年國有工業企業全要素生產率的平均增速為3.5%，低于私營工業企業10.4%的平均增速。

也有不少研究認為，即便國有企業微觀效率低，但在考慮宏觀效率標準后，即考慮克服“市場失靈”的作用、在技術趕超和經濟趕超中所起的作用、對就業和宏觀經濟穩定所起的作用、提供社會福利和公共產品的作用等之后，國有企業仍是有效率的。然而，這些基于宏觀效率標準的研究普遍沒有考慮“機會成本”問題，即為了達到宏觀穩定、技術趕超、克服“市場失靈”等目標，是否還有國有企業之外更有效率的可能。

參考文獻

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*本文系中國社會科學院經濟研究所創新工程項目《經濟制度比較研究》的階段性成果

作者單位：（中國社會科學院經濟研究所）