PPP模式的五個關注點

◎文/馮俏彬

PPP模式的五個關注點

◎文/馮俏彬

政府與社會資本的優勢合作是PPP的理論來源

對于PPP而言，可以概括為一句話：政府與社會資本基于各自優勢而形成的合作。相當長時期以來，人們對于政府與市場關系的認識主要是基于“失靈”-“替代”這一對概念，即在市場機制發生“失靈”時，引入政府干預，由政府機制代替市場機制；或者，當政府機制發生“失靈”時，轉由市場機制介入和替代。自20世紀80年代新公共管理運動興起以來，理論和實踐層面均認識到，市場也好、政府也好、社會組織也好，各有其優缺點，單靠它們中的哪一個，都不足以解決現代社會各類復雜的社會問題。于是，基于三者各自之“優勢”而進行的合作越來越得到重視。相對而言，市場機制的優勢可以用三個詞表述，即“效率”、“創新”和“自愿”，其中“效率”很關鍵，是其他兩種機制所不能比擬的。政府作為一種機制，其優勢也可以用三個詞表述，“強制”、“公平”和“多數”，即主要面對整個社會，強調統一與公平。社會組織作為一種機制，其優勢可用“公益”、“志愿”和“選擇性的少數”三個詞來表述。在適當的條件和領域，它們中的任意兩個形成合作，都可以揚其長、避其短，達到比各自單獨發揮作用時更大的效果。

通過PPP，政府、社會資本均可以達到比預期單獨行動更有利的結果。第一，PPP有利于政府更好地提供公共產品或服務。歷史地看，PPP就是為此而產生的，不過這并不意味著政府提供的所有公共產品和公共服務均可以采用PPP，其只能適用于具備收費條件、有未來現金流的部分“準公共產品”。第二，PPP是多主體之間的合作關系，既可以是政府與市場（企業）之間的合作，也可以是政府與社會組織之間的合作，我國統一稱之為政府與社會資本的合作。必須指出的是，PPP是一種長期合作關系，一般可達20-30年，故有人說：“PPP不止是一場婚禮，更是一段婚姻”。第三，合作的要旨是雙方利益共享、風險共擔。前者要求處理好公益性與壟斷性之間的關系，后者要求處理好風險分配與風險管理之間的關系。由此，合同管理、價格管理和風險管理成為PPP三大運作核心。

合同能力與合同管理是PPP的基礎

既然是合作，在政府與社會資本之間就不再是管理與被管理的關系，而是平等的合作伙伴關系，雙方之間責、權、利要由具備法律效力的合同文本來規定。換言之，在PPP的語境下，政府與社會資本之間是民事主體關系，受民事法律的調節。由于PPP項目通常金額大、時間長并且操作復雜，一個PPP項目可能涉及多個甚至數十個主體參與其中，因此，可能會產生數以十計、百計的合同，形成一個復雜的合同體系。據了解，在國外很多重要領域的PPP標準合同的頁數一般在1000頁以上。因此，合同管理是PPP運作的核心之一。

早期，我國一些PPP項目由于缺乏經驗，合同往往十分簡單，甚至出現過以政府文件代替合同的例子，導致一些矛盾與問題到現在還沒有得到合理解決。近期，從筆者所看到、聽到的實際案例中，對于合同的重視程度大大提高了。如南方某城市與某公司形成了一個關于城市整體開發、建設和運營的巨型PPP項目，在項目開工前，公司用了四年的時間，聘請國際國內最好的法律顧問，就合作期間一切可能設想到的問題擬定合同文本，據說形成的合同涉及四個層面，分成11個大合同、若干小合同，另含若干協議、附件等，為此付出的費用高達數千萬美元。這是朝向規范之路上的進步之舉，說明社會資本正在吸取此前一些PPP項目的教訓，力圖防患于未然。與此同時，也要防止發生政府與企業之間由于合同能力不對等可能導致的問題。在PPP熱潮席卷全國的情況下，政府必須加緊學習，努力引進或聘請專業人才，保證從訂立合同開始，就能平衡雙方的利益與訴求，防止合同向一方過于傾斜。

公共定價機制與價格管理是PPP的重中之重

PPP是為了政府更好地提供公共產品與公共服務而產生的，但不意味著所有的公共產品都可用PPP來提供。準確地說，PPP主要適用于未來能產生穩定現金流的部分準公共產品，用學術語言講，就是PPP僅適用于能識別受益主體、衡量受益程度進而具備收費條件的某些公共產品，如交通設施、公共事業設施等。換言之，社會資本之所以愿意進入PPP，主要還是基于賺錢的目的。

PPP對于價格管理的基本原則是“盈利但不暴利”。第一，社會資本應當而且可以賺錢，但只能賺得合理利潤。什么是合理利潤？一般的解釋是社會平均資本利潤率。如假設當前全社會的平均資本利潤率大約為8%，那么社會資本從PPP項目可得到的資本回報就應當以此為基本參照，利潤率低社會資本一方不愿意，利潤率高政府也不可能答應。具體要由雙方協商，但社會平均利潤率毫無疑問是重要的參考基線。第二，政府要承擔價格管理的重任。通過PPP方式運作的公共設施，其價格調整權限屬于政府，應當采用公共定價的整個流程與方式。對此，基本的要求是：定價應基于成本，并進行適度價格管制，既保證項目運行及社會資本的合理收益，又不損及公共利益，同時要建立對收益進行補貼、調整或約束的條款。一方面，政府要保證社會資本在整個特許經營期內均能穩定地獲得上述合理利潤，如果因為某種原因，如運營初期業務量較小，導致社會資本的利潤率低于合同規定水平，政府就有責任通過財政補貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平。另一方面，如果社會資本的利潤率因為種種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價，或者將超額收益收歸財政。換言之，在社會資本與面向公眾收取的價格之間，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾，如果由于公共原因對收入產生影響，則由政府出面協調、調整。如北京地鐵4號線就是用PPP方式建設起來的一個成功范例。在2008年營運之初，因客流量不足，北京市政府曾給予營運方香港城鐵公司相應補貼，但2014年，北京市地鐵統一調高了價格，香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調價產生的收益全部歸北京市財政。這是關于PPP中公共定價體系機制的生動注腳。

合理的風險分配與契約精神是PPP的根本

當前，我國對于特許經營的授權時間規定為25年。在這么長的時間內，各種可能性都有，各種風險都可能發生。因此，PPP的另一個核心要旨是管理風險。首先，要在合作雙方之間分配風險。分配風險的基本原則是：按風險類別，把風險分配給有能力管理的一方。如政策變化、應對公眾等方面的風險，政府就是合適的承擔者。對于項目建設經營過程中的日常運營、管理、財務和市場變化等風險，社會資本就是合適的承擔者。如果是不可抗力風險，如法律變化、自然災害和意外事故等，應當雙方共同分擔。另外，在風險分配上，有人將風險分為國家級的風險、市場級的風險和項目級的風險，以此來確定風險的適宜承擔對象。其次，要設定與承擔風險相對稱的收益分配機制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對于項目未來可能面臨的風險就會進行評估，承擔較多風險的一方，應當獲得與之相適應的收益保證。最后，要特別防止出現風險錯配。如政府承擔了市場風險，而社會資本承擔政策變化的風險等，都是PPP的大忌。當前，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險。要解決這個問題，短期來看，需在操作層面盡量制訂好嚴密的合同文本，對政府形成難以隨便毀約的實質性約束。長遠而言，則是貫徹全面依法治國的精神，一旦發生相關訴訟，嚴格按照法律進行裁決，形成可資參考、學習和模仿的PPP爭端判例。長此以往，政府的契約精神將大幅度提高。

財政能力評估與中長期預算管理是PPP的保障

PPP在我國迅速走熱、變紅，主要基于兩個背景：一是化解巨額地方政府性債務的現實需要，這從財政部爭當PPP最大推手，花費龐大的人力精心設計、盡心輔導每一個操作流程，不惜動用數百億元資金建立PPP引導基金等諸多方面可見一斑。二是新型城鎮化對于各類基礎設施建設的龐大需要。有專家估計，未來我國城鎮化對于各類基礎設施需求大約在40萬-60萬億元之間。因此，PPP作為一個地方政府投融資平臺的替代工具，作為一個承載著化解地方政府性債務、減輕財政負擔、助力新型城鎮化的新型機制，被各級政府寄予厚望。

但是，PPP“不僅是一種融資機制，更是一種管理機制”。即使是為各級財政部門最為看重的化解債務、減輕負擔的功能，PPP更多地起到的是推遲、分期而不是簡單卸下支出責任的作用。這主要表現在三個方面：一是PPP項目的建設費用，通常當地財政部門要承擔其中一部分，即使是以現在最流行的“引導基金”的方式進入，也還是要形成支出。二是項目建成以后，如果在一定時間內未達到合同所規定的社會資本的利潤率，當地財政部門必須通過財政補貼等方式進行支持。三是在整個特許經營期內，可能發生由于法律變更、公眾責任變化所致的價格變化，如果價格被調低，財政部門有責任保證社會資本方的固定收益。總之，對于財政部門而言，PPP絕非是支出責任的憑空消失，相反，對于財政預算而言，還意味著在每個財政年度開始之時，就有一筆支出被穩定地占用了，從某種意義上，這相當于現在財政部門十分不喜的“掛鉤”支出。PPP越多，未來的“掛鉤”支出就越多，對此，各級財政部門必須有清醒認識。

從這個意義上講，為了控制未來的支出責任，PPP絕不是越多越好。事實上，即使是在PPP的發源地——英國、新西蘭等國，以PPP方式運作的項目也僅占其全部公共支出的20%左右。筆者建議，首先，從現在開始，財政部門必須對每一個擬議的PPP項目進行準入審查，對其未來可能產生的收入情況、對財政支出的影響等進行評估，如非物有所值，必須“一票否決”。其次，結合當前正在推廣之中的跨年度財政預算框架編制，事先將PPP的支出責任考慮進去，并滾動調整。最后，為了保證PPP項目質量，地方財政部門必須按財政部的要求，從項目發起、合同擬定、項目結構設計、融資支持到風險分配、價格調整和項目監管等，手把手地教會相關部門，保證PPP從一開始就運行在規范、優質的基礎之上。唯其如此，方能發揮PPP的正面效應，取得良好效果。

不競不求 陳寶林/攝

作者單位：（國家行政學院經濟學部）