河南省城鎮化建設中的保障性住房問題研究

夏衛英

摘 要：河南省城鎮化建設中的保障性住房政策不僅使房地產投入與產出相匹配，能夠促進房地產市場和城鎮化的健康發展；還決定著我省的經濟結構調整與優化、經濟發展方式的轉變、縮小城鄉差異、培育中產階層、維護社會公平與穩定及我省的城鎮化建設的成敗等。對這一政策的進行深入探討，有著重大的理論意義和現實意義。然而，河南省城鎮化建設中的保障性住房發展依然存在不少問題，有必要在調查研究的基礎上探尋一條科學的保障性住房發展之路。

關鍵詞：河南省；科學推進；城鎮化建設；保障性住房

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0050-03

河南省城鎮化建設中的保障性住房政策不僅使房地產投入與產出相匹配，能夠促進房地產市場和城鎮化的健康發展；還決定著河南省的經濟結構調整與優化、經濟發展方式的轉變、縮小城鄉差異、培育中產階層、維護社會公平與穩定及我省的城鎮化建設的成敗等。對這一政策的進行深入探討，有著重大的理論意義和現實意義。然而，河南省城鎮化建設中的保障性住房發展依然存在不少問題，有必要在調查研究的基礎上探尋一條科學的保障性住房發展之路。

一、河南省城鎮化建設中的保障性住房發展概況

當前，在我省城鎮化進程中科學推進住房問題解決的關鍵在于要解決當前房價的不平穩、不可控的問題。高房價推高服務業的成本，阻礙了農民市民化的進程，難以實現城市公共服務的均等化，無法實現服務業的持續發展。大多數的中低收入家庭購房信心不足，租賃房源又難以保障進城務工農民工的需求，從而生活標準難以達到城鎮化的最低生活標準，很多人租住在離城市較遠的城中村，居住條件和環境不佳，治安問題凸顯，引發其他社會矛盾，影響城鎮化進程。在我省的城鎮化進程中，農村宅基地擴大，造成許多耕地流失，而原有的農村分散居住方式也不再適應新的發展形勢。出現了農村人口減少而農民宅基地不斷擴大、良田被大量非法占用的怪相。高品質、高價位商品住房不斷增多，而中低價位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然較少。而從收入水平看，而河南省的中低收入家庭占購房總人口的80%，這就導致供應結構不盡合理、供應體系不盡完善。政府對農村土地征用難以調控，保障性住房用地由開發商先期進入征收，初步達成意向政府才進行控規審核，是否符合區域要求和居住需求，政府比較被動，難以滿足河南省城鎮化整體需求。對此，河南政府的有關機構已經積累了一定的經驗，開始注重龐大保障性資產的運營管理，注重發揮市場的力量進行滾動發展。

二、以科學的住房政策解決住房問題，推進城鎮化健康發展

河南省城鎮化進程中的住房供應體系、結構、價格等問題的解決，應當以“構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系”[1]為方向，以“加快建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，完善符合國情、省情、市情的住房體制機制和政策體系”[2]為目標，立足保障基本需求、引導合理消費，圍繞圍繞“逐步形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局”[2]，提出解決方法，保障全體公民的居住權，向著實現廣大群眾住有所居的目標邁進。以科學的住房政策解決住房問題，推進我省城鎮化健康發展。為此，2015年1月，河南省印發了《河南省人民政府辦公廳關于印發積極推進農村人口向城鎮有序轉移八項措施的通知》，其中就業、居住和教育成為重點。通知提出：“增加進城農民保障性住房供給。加大保障性安居工程建設力度，利用銀行信貸、發行債券等融資方式支持城鎮保障性住房建設，增加保障性住房供給。加強將進城務工農民納入保障性住房供給范圍政策落實情況監督，確保符合條件進城務工農民在保障性住房方面與城鎮居民享受同等待遇。探索開展利用農村集體建設用地在產業集聚區周邊建設公共租賃房試點，主要提供給進城農民租住。逐步將建立穩定勞動關系的進城務工農民納入住房公積金制度覆蓋范圍，建立完善住房公積金異地互認、轉移接續制度。”[3]經過幾年的發展，可以看出，政府已經注重龐大保障性資產的運營管理，開始發揮市場的力量進行滾動發展。

（一）建立一個功能明確、責任清晰、激勵合理的主體

城鎮保障性住房在籌建、租售與運營中既有社會保障職能，又有市場資源分配的特點。社會保障職能決定了它不同于市場運作模式的操作方式，而前期籌建與后期運營中又需要按照市場方式進行運作。這決定了需要建立一個責任明確、激勵機制充分、兼有市場運作與社會保障職能的功能性主體。要以確立功能性主體為先導，樹立建設運營的責任主體。現在，承擔城鎮保障性住房籌建、租售與運營責任的主要是各地的住建部門。住建局作為省轄市住房與建設的政府代表，主要承擔的是住房與建設的社會管理職能，但在保障性住房籌建、租售與運營管理上需要其直接承擔募資、設計、建設、租售與后期運營的市場行為。處理好這兩者之間的關系，就是要建立一個功能明確、責任清晰、激勵合理的主體。參照國內發達國家與地區的成功經驗，這個功能性主體要能承擔三個方面的職能：

1.土地儲備、建筑設計、施工監督與工程驗收職能。按照保障房的特殊定位與要求，在建設前期，主體要對土地來源、房屋面積、建設設計、周邊配套工程、潛在發展前景等因素進行綜合考量，要按照有序、合理、前瞻的原則進行操作。在土地儲備上，要和本地區的長期規劃、新城鎮建設、老城改造等背景因素結合前來，要集約化利用土地、立體化開發土地、有序化開發土地、增值性利用土地。施工監督與工程驗收的職能要與后期保障性住房的運營結合起來。保障性住房的質量是需要終生負責的，而且由于與后期運營結合在一塊，都由設立的功能性主體負責，所以功能性主體會嚴格按照房屋驗收質量標準把關。

2.募集保障性住房建設資金與租房補貼資金的職能。作為城鎮保障性住房的功能性主體，它必須承擔建設保障性住房和租房補貼資金的職能。由于其兼有政府的社會管理職能與市場的資源分配手段，這使其在募集資金上有其特殊性。主體承擔政府社會管理職能，落實政府在住房方面的社會公平政策，接受政府財政資金的支持。在一定是時期內，政府的財政性資金是主體募集資金的主要來源，甚至是唯一來源。主體也要承擔在市場上募集資金的職能。保障性住房建設與保障對象的租房補貼，如果單靠政府的財政資金支撐，這是不可持續的，會造成政府莫大的壓力而使其不可維系。主體是一個市場化的主體，可以充分利用現有金融體系中的各種融資平臺進行資金募集，為自己的長遠發展解決資金瓶頸。endprint

3.保障性住房的運營管理職能。保障性住房運營管理包括兩方面，一是不同利用性質的保障性住房的管理，二是保障性住房的資產后期管理。保障性住房的利用主要是配租或配售，在房屋完工后，制定公平、合理，符合本地實際情況的配租或配售方案，按照候選申請人的順序與選擇意愿進行分配。這是保障性住房能否合理利用，能否達到其保障社會中低收入群體目的的核心環節。在這個環節，制度上要建立從政府角度與受眾角度的監督制衡機制，確保保障目標的實現。

（二）科學推進城鎮化建設中的保障性住房措施

保障性住房后期運營管理主要涉及三個方面，即配租或配售房屋的維護保養管理、保障性住房資產的循環利用管理和保障房保值增值的運營管理。河南省是農業大省，農村人口占全省人口總數的73%左右，在城鎮化建設過程中，大量農村人口向城市轉移首先要解決的是就業和住房問題，因此，要科學合理的規劃建設中低收入家庭能夠買得起、住得好（利于就業）的住宅，解決好科學推進城鎮化建設中的保障性住房問題。

1.要拓寬保障性住房開發建設渠道。政府要“重點扶持”開發建設實力強、信譽好、質量高的企業開發建設保障性住房；也可以指定國有開發企業承接政府自建的公共租賃保障住房，制定相關法律法規管理這類房屋，企業和政府明確收益比例，摸索經驗，讓惠于民，解決城鎮貧困家庭和農業轉移人口居住的問題。

要加強對保障性住房開發建設的管理城鎮保障性住房籌建、租售與運營管理的內涵式發展模式是一種健康的、動態平衡、管理科學、功能突出的發展模式。要確立保障性住房建設運營的功能性主體；要確立保障性住房建設的機制是規劃的、公開的、透明的進入與退出機制；要確立保障性住房建設有完善規章制度、完善法律、完善不同部門之間的配合機制；保障性住房建設的保障對象數與保障性住房數的動態平衡，保障性住房的投資成本與收益的動態平衡，保障性住房的建設與運營的平衡，政府職能與市場力量的平衡。

2.以申請人候選制度為基礎，規范保障性住房的準入機制。保障性住房的保障對象，為住房困難且收入、財產等符合條件的城鎮家庭、個人和在城鎮穩定就業的外來務工人員。在收入逐漸提升、經濟要素加速在不同地區流動的背景下，符合條件的保障對象的數量是一個動態的、不斷變化的數目。在一定時期內不同地區一定要建立動態的申請人候選制度，為保障性住房能真正落實到保障對象頭上保駕護航。以保障性住房資產滾動發展為核心，統籌收益與成本。保障性住房資產滾動發展需要處理保障性住房存量資產與增量資產的互動關系。在保障性住房發展的不同階段，保障性住房建設運營面臨不同的任務。發展初期，保障性住房以建設為主，需要到處“攤餅”，運營在其次；發展中期，保障性住房開始進入建設與運營并重階段，在建設的同時，兼顧運營，運營的資產一定程度上成為保障房建設的資金來源；發展成熟期，存量保障房資產與保障對象數目之間實現動態平衡，進入以保障房的社會運營為主的階段。

3.以保障性住房資產的運營為抓手，明確管理責任與退出機制。保障性住房資產的運營涉及多個環節，包括配租管理、出售管理、循環利用管理、使用功能維護、保值增值等。在不同的管理環節，運營主體的責任是不同的。明確運營主體在不同管理環節的責任是保障性住房資產能夠健康發展的保證。配租管理要求運營主體確定配租對象，制定合理、公開的配租程序與規范的配租合同。按照合同對保障性住房的承租與出租方進行全力與義務的界定。出售管理要求運營主體能夠在厘清保障性住房的產權的基礎上對其市場交易提出清晰、合理、完整的利益調節機制，制定交易條件與程序。循環利用管理要求運營主體能夠把保障性資產滾動起來，讓其對保障性資產的存量進行循環利用，把其保障功能發揮到最大。在不同環節涉及到管理者的不同責任。因此，保障性住房建設運營內涵式發展模式就是要規范各個環節運營主體的責任，讓其受到制度的約束，為以后更龐大的保障性資產的管理建立基礎。

4.要在河南省城鎮化過程中引導房地產業健康發展。要增加中低價位、中小戶型普通商品住房供給與增加保障性住房建設相結合，滿足外來人口、大學畢業生、住房困難家庭的基本居住。同時要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，大力發展公共租賃住房、共有產權住房。要以嚴謹的措施去嚴格落實各級政府住房保障責任，加大棚戶區和城中村改造力度及拓展資金渠道，建立各級財政保障性住房穩定投入機制，鼓勵政策性金融機構擴大融資服務。要完善棚改救助體系。在解決其住房困難的同時，解決生活和就業等問題。要完善和拓展住房用地供應機制。在河南省城鎮化的進程中保障性住房用地政府給予政策扶持和資金支持；要調整布局結構及全省各地尤其是省會城市要提高比重，要根據需求合理安排，加大面向產業集聚區的公共租賃住房的建設力度。保障房建設要充分發揮規劃先導作用。通過提前規劃、選址、儲備，合理安排保障性住房項目區位布局。要加強配套設施建設，完善管理運營機制。河南省政府在設計保障性住房模式時，應當著眼于市場經濟體制尚不完善和財政資源、房屋資源、土地資源相對緊張的情況。政府要在制度保障性住房中承擔起規劃責任、資源供給責任、組織責任、分配責任以及監督責任。

5.農村人口就地城鎮化，要實現農民非農化和土地資本化。做好規劃并有步驟地建設基礎設施及公共服務設施，住房建設和規劃逐步改變傳統的生產生活方式。政府要給予房地產商優惠的小城鎮開發建設政策，至少使其開發的邊際利潤不低于城市。

6.政府要解決保障房建設的資金瓶頸，在確保政策性資金到位的前提下，努力尋找商業融資的有效途徑，多渠道解決資金問題。要制定合理的保障性住房土地政策和監管政策，要積極創新推進公共租賃住房建設：加大面向產業集聚區的公共租賃住房的建設力度；選擇交通便利的大型居住社區，以中低價位普通商品住房帶動公共租賃住房建設。要支持大型企業和公益性單位利用符合城市總體規劃和土地利用規劃的自用土地，建設公共租賃住房。要將城中村改造中滿足村民自住需求后的小戶型安置住房由政府實施包租，統一對外租賃；選擇合適的商品住房項目配建一定比例的公共租賃住房。要出臺保障性住房規劃和建設標準，確保各類保障性住房節能環保、經濟實用和集約節約。

參考文獻：

[1] 習近平.加快推進住房保障和供應體系建設[N].經濟參考報，2013-10-30（A1）.

[2] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 河南省人民政府辦公廳.河南省人民政府辦公廳關于印發積極推進農村人口向城鎮有序轉移八項措施的通知（豫政辦[2014]

184號）[EB/OL].河南省政府，2014-12-29.

[責任編輯 陳麗敏]endprint