上海“365危棚簡屋”改造的歷史演進及經驗啟示

許璇

[摘 要]上海大規模的舊區改造始于20世紀90年代，1992年舉行的上海市第六次黨代會提出“到本世紀末，完成全市365萬平方米棚戶、簡屋、危房的改造任務”。2000年，“365危棚簡屋”改造勝利完成。本文梳理了“365危棚簡屋”的改造歷程，總結了實施過程中的經驗啟示。

[關鍵詞]上海；“365危棚簡屋”；舊區改造

[中圖分類號] F299.24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）05-0036-03

舊區改造是城市發展到一定階段的必由之路，它關乎到城市布局、產業結構調整、基礎設施建設、民眾生活條件的改善，一直以來都是政府重視、社會關注的重要工作。上海大規模的舊區改造始于20世紀90年代，1992年舉行的上海市第六次黨代會提出“到本世紀末，完成全市365萬平方米棚戶、簡屋、危房的改造任務”（簡稱“365危棚簡屋”）。2000年，“365危棚簡屋”改造勝利完成，大大改善了居住條件，優化了城市功能，促進了經濟發展，為之后上海舊區改造工作的開展奠定了堅實的基礎。

一、“365危棚簡屋”改造實施的背景

上海在解放初期，房屋主要是舊式里弄和棚戶區，全市有棚戶、簡屋322.8萬平方米，占住宅總面積13.7%；舊式里弄住宅1242.5萬平方米，占住宅總面積52.6%。[1]由于實行住房建設由國家撥款、住房低租金和作為福利的分配制度，上海的房地產業長期處于停頓或萎縮階段。20世紀50、60年代建設了一定數量的工人新村，解決了部分工人的住房困難問題。但有限數量的工人新村與群眾對住房的實際需求之間依然有較大的差距。上海居民的居住條件依舊比較差，1980年人均居住面積僅4.3平方米。[2]

由于歷史遺留下來的住房欠賬和危舊房太多，20世紀90年代初上海市民居住矛盾依舊突出。1991年3月，上海市委、市政府召開全市住宅建設工作會議，提出“以開發新區為主，重點開發浦東，積極開展舊區改造，按照疏解的原則改造棚戶、危房，動員居民遷到新區去；舊區土地主要用于發展第三產業，增加市政、公用、公共服務設施和綠化用地。通過提高級差地租，回收建房資金，改造舊區”。[3]

在1992年舉行的上海市第六次黨代會上，吳邦國在《解放思想，把握機遇，為把上海建設成為社會主義現代化國際城市而奮斗》的報告中提出，“要深化住房制度改革，加快住宅建設步伐，改善市民居住條件。力爭九十年代新建住宅超過6000萬平方米，完成全市365萬平方米棚戶、簡屋、危房的改造任務。”由此正式拉開了大規模舊區改造的序幕。

二、“365危棚簡屋”改造的實施

365萬平方米的危棚簡屋的改造任務，看起來并不是太龐大，但實際改造量遠超過這個數量。其中單純型危棚簡屋地塊的建筑改造量僅為130萬平方米，占“365危棚簡屋”改造量的36%，余下的64%危棚簡屋，都是混雜于舊里之中的混合型地塊。[4]此外，這些地塊大部分規模較小，各區上報的改造基地平均占地面積1.7hm2。并且，危棚簡屋改造地塊一半以上分散在三、四、五級地段，因此居民密度較高、土地級差較低、改造成本高、難度大。

（一）1992年—1995年的起步階段。大規模舊區改造首先面臨的問題就是巨額資金來源，這也是一直以來制約上海舊區改造的主要因素。1992年后，上海開拓了土地批租利用外資進行舊區改造和新區建設的新路子。所謂土地批租，就是發揮上海特大城市不同地段土地的效用，利用級差地租，通過土地置換取得城市改造和新建住宅所需的資金。將所需改造的舊區住宅地塊批租給國內外房產商，批租收入用于完善市政設施和安置動遷居民。

1992至1993年的土地批租高潮，促進了舊區改造的進程。兩年中，上海批租土地449幅，其中市區227幅，出讓面積7027公頃，涉及舊區改造147幅，165.9公頃，共收取出讓金額44.6億美元和57.46億人民幣。其間，通過土地批租和市政建設，全市共拆遷舊房237萬平方米，其中拆除危房棚戶簡屋 136萬平方米。[5]

在利用外資批租舊區改造地塊、開發經營外銷商品房取得經驗的基礎上，市政府于1993年12月28日發布了《上海市利用外資開發經營內銷商品住宅暫行規定》，進一步加快本市舊區改造的步伐。通過制度創新，開發企業通過自籌資金或向銀行貸款，以批租方式取得土地使用權，拆遷安置舊區居民以及置換調整工廠產業用地，利用中心城區土地級差，開發經營房地產，有效地促進了舊區改造。

至1995年，全市通過土地批租、房地產開發、市政建設，共拆除危舊房1163萬平方米，是“七五”期間舊城改造拆除、舊房總量的306倍，動遷居民29.7萬戶，是“七五”時期的4倍。[6]其中危棚簡屋180萬平方米，占到1991年危棚簡屋統計范圍內的近50%。

（二）1996—1997年的瓶頸期。從1996年開始，房地產形勢發生變化，土地批租進展緩慢。1997年亞洲金融風暴對上海經濟發展產生了較大沖擊，不少外資房地產公司資金周轉困難，由其實施改造的地塊也陷入困境。與此同時，上海的商品住宅出現空置，市場售價也從1994年、1995年的高價位逐步下滑，開發商投資舊區改造項目的意愿下降。

為了突破瓶頸，上海市政府制定了一系列優惠政策，在1996年和1997年先后出臺了《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造的若干意見》和《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造的具體實施意見》等。其核心是通過減免或者緩繳土地的出讓金、手續費、管理費等一系列優惠政策，吸引開發商參加舊區改造的地塊開發。

由此，這一階段的舊區改造也取得了令人欣慰的成果。1996年底，占地39萬平方米、動遷居民 1.3萬戶的靜安舊區改造任務提前四年完成。1997年底，盧灣區提前3年，全面完成了33.78萬平方米危棚簡屋的拆除改造工作。

（三）1998—2000年攻堅階段。進入1998年舊區改造遇到了新的困難：一方面是房地產經濟的迅速退潮，20世紀90年代初利用外資改造舊區的思路實施困難；另一方面在經歷前幾年的大規模更新之后，剩余的街坊地塊基本上都是難啃的“硬骨頭”，要實現到2000年拆除365萬平方米危棚簡屋的目標，任務十分繁重。endprint

面對嚴峻的形勢，上海市政府從1998年起，連續三年將“365危棚簡屋”改造列為市政府實事項目，由各區政府負責實施，并于1998年5月下發《關于加快中心城區危棚簡屋改造的試行辦法》，8月下發《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造實施辦法的通知》，明確了更為優惠的政策措施，甚至采取了直接對剩余未完成的“365危棚簡屋”地塊改造實行財政補貼的實質性優惠措施來推動改造。采取每拆除1平方米危棚簡住房補貼金額900元的政策，確保最后一些難點地塊的改造。據統計，政府為推進這項工程，先后財政補貼10億元。

此外，根據當時空置房較多的情況，通過實施“空房認定”將舊區改造與消化空置房進行“搭橋”，鼓勵用空置房安置動遷居民，減免相關交易稅費的政策，為“365危棚簡屋”改造提供了大量的安置用房，推動全市舊區改造的開展。在此背景下，各區政府按照市政府落實到各區的指標，動用行政手段、調動各方力量完成改造計劃。1999年2月，徐匡迪市長在市人代會所作《政府工作報告》提出，要打好舊區改造攻堅戰，切實改善市民居住條件。按照到2000年完成已定的365萬平方米危棚簡屋拆除任務的要求，進一步落實舊區改造與消化空置商品房相結合的“搭橋”政策，年內要拆除50萬平方米危棚簡屋，并加快推進舊房成套改造。

通過各方不懈努力，2000年底前全部拆除“365危棚簡屋”的預定目標順利完成。全市共拆除各類房屋2900萬平方米，動遷安置66萬戶，涉及250萬人，相當于一個中型城市的人口。新建住宅1.2億平方米，解決人均4平方米困難戶10萬戶。上海人均居住面積從1991年6.6平方米提高到11.8平方米，住房成套率從34%提高到75%。[7]

三、“365危棚簡屋”改造的主要經驗

“365危棚簡屋”改造積累了許多經驗，為之后上海的舊區改造創造了有利條件。

（一）政府系列優惠政策保障改造順利進行。針對“365危棚簡屋”改造的不同階段出現的不同問題，政府在政策層面大力支持，確保了改造的順利完成。上海市政府先后制訂了一系列文件，出臺了相關優惠政策，主要體現在土地使用權出讓金減免和行政收費減免、市政公建設施包干建設等。同時，始終堅持以人為本的理念，在拆遷政策方面，盡最大努力滿足最廣大群眾的根本利益要求，平穩實現了百萬市民大動遷。市政府于1991年發布了《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，以實物房屋分配為主，按被拆除房屋建筑面積結合居民家庭戶口因素確定應安置面積。1997年12月市政府發布《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》，開始采用貨幣化補償安置方式。這一系列措施使得上海舊區改造的規模、速度和質量創造了奇跡。

（二）土地批租與“搭橋政策”解決資金來源與安置房源。上海市委、市政府把危棚簡屋的改造和土地批租結合起來。土地有償出讓辦法明確規定，批租的土地在交地以后，如果一年半內還不開始建設，就要由政府收回。土地批租都采用預付款的形式，批的是毛地，政府拿到出讓金之后就去建動遷房源，或者買動遷房，搞市政配套。可以說，土地批租為上海的危棚舊屋改造提供了資金，為在當時歷史條件下大規模推進舊區改造創造了有利條件。

1997年亞洲金融風暴之后，上海將改造危棚簡屋和消化空置住宅相結合，形成在舊區改造和消化房產企業空置房之間搭一座“橋”的“搭橋政策”，銀行向有實力的房地產企業貸款，企業用這筆貸款在市場上大規模地收購經過認定的空置商品住宅，然后選準地塊，用收購的空置房安置地塊上的動遷居民。一方面有利于克服危棚簡屋改造的瓶頸，解決了安置房源的來源；另一方面增強了土地儲備量，有利于城市的總體規劃。

（三）市區聯手、城郊聯合破解改造難題。市區聯手、協同推進的指導方針，解決了舊區改造進程中的問題和困難。在城市建設、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”。市政府主要在統籌平衡計劃、落實安置房源、制定配套政策方面提供有力的支持；區政府作為舊區改造的責任主體，積極負責房屋拆遷和項目推進工作。

部分區面臨沒有改造動遷的房源和可以調劑的土地的困難，把目光從本區移向了市郊結合部，開拓出一條城鄉結合改造舊區的新路子。一是區直接向郊縣買房征地，用于安置動遷居民，同時也使郊縣的房地產業得到發展。二是更進一層，以城鄉結合改造舊區為契機，吸引郊縣到中心區，在參與基地改造中布點占位，開設“窗口”，開拓第三產業，從而帶動整個農村經濟的發展。各區在此基礎上，紛紛進一步拓展思路，使上海舊城改造的模式更加多樣化。

“365危棚簡屋”改造，使原先大片作為“城市疤痕”的棚戶簡屋蛻變成現代化的住宅區、商務樓、城市綠地。不僅拆除了大量的危舊房，讓老百姓遷入新居，市政交通基礎設施和綠化環境建設更有了深刻的變革，使上海城市功能和形象發生了歷史性變化。但是在舊區改造初期，由于聚焦點集中于改造資金來源、安置房源等問題，對歷史風貌建筑的保護做得不夠。一些老建筑特別是大面積里弄被拆除，導致城市風貌特色受到破壞。1998年根據《關于本市歷史建筑與街區保護改造的實施意見》，在舊區改造中開始進行保護保留改造試點。2002年，市政府在向市十一屆人大五次會議遞交的專題報告中提出，上海舊區改造將由先前較為單一的“破舊立新”式的改造，變為 “拆、改、留”并舉。“拆”是指對結構簡陋、環境較差的舊里以下的房屋基本拆除；“改”就是對一些結構尚好功能不全的房屋進行改善性改造，比如成套改造；“留”是對那些具有歷史文化價值的街區、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。這就更加注重把舊區改造同保護城市歷史文化結合起來，做好保護性改造，將對今后一個階段的舊區改造工作產生積極的指導意義。

參考文獻：

[1]上海住宅建設志編纂委員會編.上海住宅建設志[M].上海：上海社會科學院出版社，1998：214.

[2]沈峻坡.十個第一和五個倒數第一說明了什么（N）.解放日報，1980-10-3.

[3]盧永鋒.本市召開部署“八五”、“九五”住宅建設任務（N）.文匯報，1991-3-3.

[4]何新權：本世紀末將徹底完成上海舊區365萬m2危棚簡屋改造[J].上海建設科技.1996（4）.

[5]吳明烈.上海房地產業的一篇大文章舊區改造（N）.文匯報，1995-5-23.

[6]上海建設編輯部編.上海建設1991—1995[M].上海：上海科學普及出版社，1996：150.

[7]中共上海市委黨史研究室等編.上海城市建設發展[M].上海：上海人民出版社，2004：177.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

責任編輯：卞吉賦endprint