關(guān)于重大審計項目管理的思考

韓麗娜

【摘 要】《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》明確提出要加強審計機關(guān)審計計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計資源配置，開展好涉及全局的重大項目審計。那么如何開展好重大審計項目，從審計目標設定開始到組織實施和充分利用資源，都是亟需研究完善的問題。本文從如何設定重大審計項目的目標入手，分析開展重大審計項目管理取得的經(jīng)驗和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出針對性的建議。

【關(guān)鍵詞】重大審計項目管理；組織管理；質(zhì)量控制

近年來，審計署連續(xù)組織了地方政府性債務審計、社會保障資金審計、國有土地出讓金和耕地保護資金審計等重大審計項目，均為特派辦主導下的多處室、多部門聯(lián)合審計的方式，在對組織管理、制度規(guī)范、考核激勵、技術(shù)創(chuàng)新等方面不斷的探索后，積累了一些經(jīng)驗。《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》出臺，明確提出要加強審計機關(guān)審計計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計資源配置，開展好涉及全局的重大項目審計，那么如何開展好重大審計項目，從審計目標設定開始到組織實施和充分利用資源，都是亟需研究完善的問題。

一、新形勢下的重大項目管理目標的設定

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把審計在國家治理體系中的地位提升到一個新高度，《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》第一次以國務院文件的形式全面部署審計工作，是完善審計制度和加強審計工作的綱領(lǐng)性文件，這都充分說明審計工作已經(jīng)進入了變革時期。新形勢給審計工作帶來新的要求和挑戰(zhàn)，國務院工作意見明確提出，審計要“發(fā)現(xiàn)國家政策措施執(zhí)行中存在的主要問題和重大違法違紀案件線索，促進廉政建設；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經(jīng)濟安全；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行中經(jīng)驗和問題，促進深化改革和創(chuàng)新體制機制”，審計要“服務改革發(fā)展，服務改善民生，促進社會公正，為建設廉潔政府、儉樸政府、法治政府提供有力支持”，“促進國家治理現(xiàn)代化”，這為進一步加強和改進審計工作指明了方向。審計的關(guān)注點，將覆蓋資金、權(quán)力和政策這三個方面，跟蹤檢查促進整改將成為審計監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。

因此，重大審計項目在頂層目標設計方面，必須緊緊圍繞《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》的要求，從依法治國和依法行政的高度出發(fā)，掌握總體情況，客觀評價成效，以政策落實存在的主要問題和重大違法違紀問題為重心，發(fā)現(xiàn)問題揭示風險促進體制機制的完善，增加審計整改的廣度和深度，促進各級政府依法行政和加快政府職能的轉(zhuǎn)變。而且，審計署必須準確界定重大審計項目組織者、特派辦和地方審計機關(guān)實施者之間的職責，制定有效的考核機制。在項目具體實施過程中，一線審計人員既承擔微觀目標，也承擔宏觀性方面的目標；既要審得了具體資金，又要說得清國家政策；既要熟悉財政，還要了解各行各業(yè)，對審計人員“多面手”的要求越來越多。

二、重大項目管理的實踐探索與現(xiàn)存問題

自地方政府性債務審計開始，社保資金審計、城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計等重大項目審計多實行“統(tǒng)一組織領(lǐng)導、統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一標準口徑、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一對外公布”的“五統(tǒng)一”原則，加大了對項目執(zhí)行過程的控制，通過不斷的實踐也積累了一些經(jīng)驗。

一是組織模式上的探索。重大審計項目不僅涉及特派辦和地方審計機關(guān)，還涉及多個處室。牽頭特派辦辦內(nèi)一般都會成立項目審計領(lǐng)導小組，并與當年所審計省份的審計廳（局）成立協(xié)調(diào)指導組，共同組織實施審計。領(lǐng)導小組辦公室下設聯(lián)絡協(xié)調(diào)組、綜合分析組、審計質(zhì)量和廉政紀律檢查組等專業(yè)小組，在審計中探索建立科學有序、操作規(guī)范、行之有效的新型審計組織模式，加強對參審人員的整合和協(xié)調(diào)配合。審計任務根據(jù)行業(yè)或者部門同時分成多個審計小組齊頭并進，建立橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動的組織模式，實現(xiàn)扁平化管理。

二是溝通協(xié)調(diào)機制上的探索。在項目實施過程中，項目領(lǐng)導小組辦公室發(fā)揮了“主心骨”的作用，通過搜集、整理、分析、反饋各種信息，發(fā)揮了謀劃、管理、服務、指揮、協(xié)調(diào)職能，提高了參謀助手、執(zhí)行上級指示、指導協(xié)調(diào)下級工作的能力，為大型審計項目的順利高效開展提供了組織保障。為使署機關(guān)、特派辦與地方審計機關(guān)溝通充分，各特派辦和地方審計機關(guān)普遍建立了聯(lián)系機制加強溝通協(xié)調(diào)，并通過指導性強、頻率高、形式多樣的工作動態(tài)的傳送，及時讓各個審計組了解和掌握總體工作進度和安排、工作要求和指示，并學習利用先進的工作經(jīng)驗和做法，提高工作效率和質(zhì)量。

三是技術(shù)方面的探索。審計署計算機中心開發(fā)了統(tǒng)一組織審計項目管理平臺，實現(xiàn)了審計項目重要信息的共享以及審計進度的實時動態(tài)監(jiān)控，結(jié)合審計內(nèi)網(wǎng)（OA）騰訊通功能，及時向?qū)徲嬋藛T傳遞各種信息，答疑解惑，共享經(jīng)驗，不僅提高了信息傳導的安全性，更提高了信息傳導的質(zhì)量和速度。在數(shù)據(jù)分析方面，重大審計項目的審計對象規(guī)模大、地區(qū)跨度大、涉及信息系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)格式繁雜、數(shù)據(jù)量大，對審計信息化組織和實施方式提出了很高的要求。各個特派辦一般都有專門的數(shù)據(jù)分析團隊，分析人員一方面要具備熟練的行業(yè)審計經(jīng)驗和開闊的思路，另一方面要具備靈活使用計算機審計方法和技術(shù)的能力，在規(guī)范數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、結(jié)果利用等方面都取得了一定成果。

但目前，在重大審計項目組織管理方面還存在以下問題：

第一，由于信息不對稱造成的資源無法充分利用。首先，重大審計項目一般由一個特派辦牽頭，多個特派辦、派出局或地方審計機關(guān)人員臨時組隊，由于對于人員知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗了解的不充分，會導致工作分工不適當，造成效率損失。其次，項目管理現(xiàn)場的信息分散，信息不可能全范圍進行有效共享和充分溝通，綜合組難以全面了解和掌握信息，會影響其管理和指導審計項目的決策的正確性和及時性，并可能導致審計項目管理上存在一些盲區(qū)。

第二，重大審計項目受到審計時間的限制。重大審計項目，審計規(guī)模擴大，審計人員增加，但是時間并未延長，有時候反而會要求在短時間內(nèi)必須完成任務。在多部門多層次的審計人員組成審計團隊的情況下，因認知有一個過程，往往是審計人員剛熟悉項目、理清審計思路，項目就結(jié)束了，由此使得審計目標的實現(xiàn)與時間、人力資源的約束存在矛盾。

第三，重大審計項目對組織管理者帶來很大挑戰(zhàn)。隨著項目規(guī)模擴大，來自不同部門、單位的審計人員增加，如何進行人員調(diào)度和資源分配，難度很大。尤其是時間緊任務重的情況下，如何控制好項目進度，做好審計組織協(xié)調(diào)和現(xiàn)場管理，考驗著牽頭特派辦組織管理者的智慧。同時，特派辦和地方省市縣級審計機關(guān)對于審計調(diào)查、取證、歸檔等工作的要求和規(guī)范不同，怎么樣確保審計質(zhì)量，控制好審計風險，提高工作效率，是項目成功與否的關(guān)鍵。

第四，缺乏對大項目結(jié)束后的評估和總結(jié)。特派辦每年項目呈“車輪戰(zhàn)”模式，導致審計人員沒有總結(jié)和休整時間，因此未能通過審計項目后評估項目的得失來延展審計功效、總結(jié)審計項目實施經(jīng)驗和教訓。

三、對重大審計項目管理提出的建議

（一）不斷提高審計人員能力，建立人才資源庫。

要提高大型審計項目的管理水平，必須提高審計人員的能力，特別是組織管理者的溝通協(xié)調(diào)能力、管理能力以及處理復雜問題的能力。當下特派辦的干部都是業(yè)務出身，但管理知識和綜合協(xié)調(diào)能力相對薄弱些，在重大審計項目環(huán)境下，組織管理層不能再按傳統(tǒng)套路思考問題，過去那些靠時間、拼人力、拼體力的做法早已過時，審計人員必須認識新常態(tài)、適應新常態(tài)，通過不斷學習和實踐來提高能力。在多兵種作戰(zhàn)的情況下，為做到科學配置人力資源，就應該建立審計人才資源庫，特派辦和地方審計機關(guān)聯(lián)合實施審計項目中的審計骨干人才，都應該根據(jù)專業(yè)和項目錄入人才資源庫，在以后的重大審計項目中，可以根據(jù)審計需求來統(tǒng)一調(diào)度，合理安排，避免人員專業(yè)和審計經(jīng)驗不對口造成的人才浪費。

（二）完善考核機制，強化業(yè)績導向。

重大審計項目特派辦多處室組成大兵團，形式上是一個整體，在傳統(tǒng)的考核機制中，牽頭處室和配合處室之間，利益不均衡，不利于發(fā)揮整體合力。各業(yè)務處各自為戰(zhàn)，有時還導致重復勞動、資源浪費等，原來按處室分配成果的做法不能適應形勢的變化，在實際工作中已經(jīng)出現(xiàn)個別配合處室人員打工思想嚴重、窩工混日子等問題。因此，應當建立考核到項目，分解到個人，還原到處室的考核機制。

首先，應該通過項目全年統(tǒng)計分析臺賬，將一個項目的總成果數(shù)量與項目的時間、資金進行分析這個項目的成本效益，然后把不同項目進行對比，可以從總體上判斷全年審計項目的孰優(yōu)孰劣。其次，將審計成果按照項目分解，分解后，將項目的成果再按照參審人員分解。最后，將人員分解到的成果還原落實到各業(yè)務處進行考核。這樣整個項目一盤棋，整合了資源，避免了處室利益分割，真正調(diào)動全部參審人員的積極性，實現(xiàn)各個處室之間的無縫鏈接管理，同時也可保證年底考評的公平透明。

（三）切實加強審計質(zhì)量控制，防范風險。

一是重大審計項目應實行審計項目質(zhì)量分工負責制。各審計組組長是本組審計項目質(zhì)量第一責任人，對審計報告質(zhì)量負責，審計人員對審計底稿質(zhì)量負責。特派辦對地方審計機關(guān)參審人員必須加強業(yè)務指導和培訓，統(tǒng)一規(guī)范審計取證方法和問題定性標準。二是各審計組在審計過程中必須堅持重大事項報告制度。發(fā)現(xiàn)重大違法違紀案件線索，與國家財政收支、財務收支有關(guān)政策及其執(zhí)行中存在的重大問題等重大事項，應當及時、如實向?qū)徲嫿M組長報告，不得隱瞞不報。三是提升跟蹤審計工作管理水平，將審計與審計管理結(jié)合起來，建立審前指導、審中把握和審后總結(jié)相結(jié)合的全程質(zhì)量控制體系。

（四）加強對重大審計項目的總結(jié)，完善信息溝通和利用。

目前，“推進和完善多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合的審計組織方式”已成為主流，特派辦內(nèi)部結(jié)構(gòu)是由財政、金融、企業(yè)、投資、外資、行政事業(yè)等處室構(gòu)成，各業(yè)務處室對口歸集、管理的數(shù)據(jù)，相對封閉，不同項目、不同處室信息獲取不充分，同樣的項目不同的年份不同的審計組去調(diào)查，容易造成信息數(shù)據(jù)的重復歸集和重復管理，不同的牽頭處室思路不同，造成了審計資源的重復使用和浪費。因此，通過加強辦內(nèi)信息溝通和利用，建立重大審計項目數(shù)據(jù)庫和線索庫，集合不同項目不同年度的審計經(jīng)驗和思路，上一個項目發(fā)現(xiàn)的沒有查深查透的問題或者不在該項目審計范圍內(nèi)的線索，可以用到下一個相關(guān)審計項目中，這樣就可以實現(xiàn)項目間成果的有效利用，打破時間瓶頸。通過不斷總結(jié)重大審計項目中那些可以掌握應用的技術(shù)方法和工作規(guī)律，逐步將好的經(jīng)驗方法轉(zhuǎn)化為科學的流程化管理模式，形成科學的審計項目管理技術(shù)規(guī)范，從而提高整個系統(tǒng)的審計管理水平。

······參考文獻···························

[1]趙勁松.推進大型審計項目管理之思考——基于全國地方政府性債務審計和社會保障資金審計大型項目管理實踐[J].審計月刊，2013，（4）.

[2]石磊.國家審計項目管理水平提升途徑淺探[N].中國審計報，2013-07-03.

（作者單位：審計署濟南特派辦）