我國公共服務均等化困境及路徑建議

符玉宇

（華東政法大學，上海 200042）

黨的十八屆三中全會明確提出要“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”。提升公共服務的均等化水平已成為我國全面建成小康社會的重要目標內容。然而，我國公共服務均等化水平的總體狀況仍然較差，難以滿足經濟社會的發展需要以及公眾的生活需求。現階段我國在實現公共服務均等化方面仍面臨諸多困境，來自不同領域的瓶頸和障礙亟待突破。

一、公共服務均等化相關理論

在對我國公共服務均等化展開論述之前，我們需要了解與之相關的理論，包括基本概念和均等化的標準等內容。

（一）相關概念

分析公共服務均等化這一命題需要明晰幾組概念。一是公共產品與公共服務。公共產品的內容更加廣泛，它既包括有形的公共產品，也包括無形的公共產品，也就是公共服務。公共服務則是指“公共部門基于社會公共設施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務”，屬于公共物品的范疇。二是基本公共服務與一般公共服務。基本公共服務是公共服務的主要內容，是指與公眾切身利益密切相關的最具基礎性的公共服務，如社會保障、醫療衛生、住房和教育等。而除了基本公共服務以外的項目，如國防、外交等，則屬于一般公共服務。三是均等化與公共服務的均等化。一般認為，均等化包括過程的均等化和結果的均等化。與之相對應，公共服務的均等化也包括了公共服務過程的均等化，即普遍擁有享受均等化公共服務的權利和機會，以及公共服務結果的均等化，即能夠切實享受到水平接近、標準大致相同的公共服務。

（二）均等化標準

當前，公共服務均等化的標準主要有三種類型。一是最低標準，即公眾均能夠平等地享受到最低限度的基本公共服務；對基本公共服務的享受在公眾當中具有普遍性。二是平均標準，即政府所提供的公共服務在確保均等化的同時，在水平上還應達到中等程度。三是相等標準，即政府向公眾所提供的公共服務在內容和水平上應完全相等，這也是最高程度的均等化。按照上述標準劃分，結合我國國情進行考慮，實現最低標準的公共服務均等化應是我國現階段需要實現的目標，在未來則應努力接近平均水平的公共服務均等化。

二、我國公共服務均等化的困境

促進公共服務的均等化是我國創新社會治理體系、提升社會治理能力，以及全面建成小康社會的重要內容。如何做強公共服務的供給、提升公共服務的均等化水平已成為事關我國長期穩定協調發展的一個全局性、基礎性的重要問題，需要重點考慮。

盡管近年來我國公共服務的供給以及均等化水平得到了一定提升，并取得了相應的成就，但從整體上看，實現我國公共服務均等化仍然面臨諸多困境。主要表現在以下幾個領域：

（一）政治領域

政治領域的約束主要包括兩個方面。一是法律法規不健全。現行法律法規當中缺少對公共服務均等化的明確規定。提供相對均等的公共服務是各級政府應當承擔的重要職責，但無論是在憲法還是其他法律法規當中，我們都沒有對政府的這一職責進行明確的規定。此外，關于公共服務均等化的具體標準、獲取服務資源的方式和途徑、提供公共服務過程中的利益調節以及權益保障機制等內容在相關成文法規條例當中都缺乏具體的闡述。二是地區間、城鄉間政府機構的公共服務管理水平差距。管理水平的差距是客觀存在的；差距的形成源于地區、城鄉之間經濟水平、教育水平、地理區位等要素的差距；管理水平差距的存在又使得地區、城鄉間的不同政府機構即使掌握大致相同的服務資源，所提供的基本公共服務也存在差距，而在實際當中面對服務資源的差異則會進一步加劇服務供給的不均等。

（二）經濟領域

經濟領域的約束也包括兩個方面。一是我國經濟實力仍然有限。盡管我國在2010年正式成為了全球第二大經濟體，經濟總量僅次于美國，2014年GDP總額更是達到了636462.7億元，但在龐大的人口基數面前，我國的經濟實力仍然十分有限，難以滿足公共服務均等化的需要。世界銀行的統計數據顯示，2013年我國人均GDP世界排名85名，為6807.40美元，只占到了美國人均GDP的12.83%，日本的17.62%。不難看出，與發達國家相比我國的經濟實力仍有較大差距。這種差距會在一定程度上影響公共服務的均等化。二是地區間、城鄉間經濟發展水平差距較大。以2014年的年GDP總額為例，上海當年的GDP總額達到了23560.94億元，而甘肅為6835.27億元，寧夏僅為2752.10億元，地區之間的經濟狀況差距懸殊。而從表1當中城鎮人均可支配收入與農村人均純收入的對比以及家庭恩格爾系數在城鎮和農村的不同表現亦足以說明我國城鄉之間經濟發展水平的差距。地區間和城鄉間經濟發展水平的差距客觀上會阻礙我國地區間、城鄉間公共服務的均等化。

表1 成鄉居民人均收入狀況對比表 單位：元、%

（三）社會領域

社會領域對公共服務均等化的約束主要來自戶籍、收入狀況等差異引起的公民社會身份的不同，以及在提供公共服務當中對社會力量的使用不夠充分。在城鄉二元結構以及傳統的戶籍制度安排下，城鄉之間的戶籍差異以及附著在戶籍之上各種權利造成了城鄉居民之間在公共服務的享有上難以實現均等；而對于同樣擁有城市戶籍的不同地區的居民，也可能因為城市地理區位和發展水平的不同而難以享受到均等的公共服務。此外，由于收入狀況、社會地位等條件的差異，不同群體在話語權方面也有大有小，具備較強話語權的群體往往能夠在公共服務的配置當中占據先機，從而享受到更多的公共服務，使公共服務在群體之間分配不均。當前，我國公共服務的供給主要由政府負責，企業、社會組織和公眾等社會力量的參與范圍和參與力度仍然有限，來自社會的資源和力量沒有得到充分利用，限制了公共服務供給效率和均等化水平的提升。

三、推進我國公共服務均等化的路徑建議

針對上述困境，實現我國公共服務的均等化可采取以下路徑建議。

（一）大力發展經濟

公共服務的供給是均等化的前提。公共服務的供給需要成本，無論是政府還是其他主體，實現公共服務的供給乃至均等化都需要一定的物質基礎作為保障。充足的經濟實力無疑是加強公共服務的供給，提升公共服務均等化水平的重要物質基礎。只有“經濟蛋糕”越大，公共服務的“蛋糕”才會越大，均等化配置的基礎條件才會更好。正如前文所述，我國的經濟發展水平雖然在整體層面已有了顯著的提升，但在個體層面仍與其他國家存在較大的差距。因此，在當前乃至未來較長的一段時期內，我們還需要繼續加強經濟建設，提高我國的經濟發展水平，做大“經濟蛋糕”，充實公共服務均等化的物質基礎。

（二）完善體制機制

體制方面，首先，應完善財政制度。明確中央和地方政府以及地方政府之間在公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政制度；完善轉移支付制度，使財政轉移支出真正起到促進公共服務均等化的作用。其次，應改革戶籍制度。適當放寬戶口遷移政策和落戶條件，保障城鄉居民在養老、醫療、住房、就業及子女教育等方面享受相近的待遇。再次，要健全法律體系。嘗試在憲法中明確公民享有均等化公共服務的權利，同時構筑系統化的公共服務均等化相關法律體系，并制定相應的具體操作細則和規范。機制方面，首先，應構建公共服務需求發展機制。通過搭建信息網絡平臺，完善重大事項公示及聽證制度，充分發掘民意、傾聽民聲，反映公眾需求。其次，應建立公共服務均等化績效考核和監督機制。引導各方共同參與公共服務均等化的績效評估與監管，形成監管合力，并確保績效評估結果能夠及時向上級、平級、下級及民眾反饋。

（三）社會力量參與

在推進我國公共服務均等化的過程中，還應重視對企業、社會組織、公眾等社會力量的吸收和利用。在企業參與方面，應強調企業的社會責任，注重企業自身優勢的發揮，運用好企業在長期參與市場競爭中形成的高效管理方式以及專業的生產技術。在社會組織參與方面，要突出社會組織專業化程度高、富有靈活性、與群眾接觸密切等特點，通過完善社會組織的培育、孵化等相關機制，健全政府購買服務體系，通過政策優惠給予社會組織充分的扶持并釋放其參與空間，最大限度發揮社會組織在公共服務供給以及均等化水平提升中的“補缺”作用。在公眾參與方面，應積極完善志愿服務和慈善捐助體系，在激發公眾參與熱情的同時，確保資源得到有效利用；此外，還要加強公眾對公共服務均等化的評估和監督，提升公共服務均等化供給的針對性和有效性。

（四）分步循序推進

在推進我國公共服務均等化的過程中應清醒地認識到，短期甚至是中期完全實現我國公共服務均等化的目標是十分困難的。這需要認識統一、制度設計、制度調整以及財力保障的全面準備和條件，因此是一個較長的漸進性歷史過程。因此，我們可以嘗試采用逐步實現的方式來達成公共服務均等化的目標，先努力實現基本公共服務的均等化，然后再力求實現其他公共服務的均等化。在實現基本公共服務均等化當中還要進一步排布先后次序，應首先解決與民生直接相關的基本公共服務均等化，其次再實現其他基本公共服務的均等化。

[1]郭小聰，劉述良.中國基本公共服務均等化:困境與出路[J].中山大學學報(社會科學版)，2010,（5）:150-158.