PPP模式

尤婷婷

【摘要】新型城鎮化建設是我國政府當前的一項重要任務，按照相關理論我國的新型城鎮化進入了加速發展階段，傳統的融資模式已經無法滿足提供公共產品和服務的巨大資金需求。借鑒國際經驗，利用PPP模式將我國充足的民間資本與新型城鎮化建設融資需求相對接，是改變當前政府資金困境的有效途徑。

【關鍵詞】新型城鎮化 民間資本 PPP 融資

城鎮化簡單來講是指人口向城鎮集中的過程。在這一過程中，城鎮數目和城鎮人口不斷增多，同時伴隨著產業結構的調整，即第一產業的比重逐漸下降，而二、三產業的比重逐漸上升，并且還伴隨著生活方式等多方面的轉變。城鎮化是現代化水平的重要標志，是人類社會現代城市發展演化的必然過程。然而在城鎮化的進程中，很容易突顯出人口與資源、生態、環境的矛盾，以及城鄉差距拉大等社會問題。為解決這一系列矛盾，我國提出了新型城鎮化的概念。新型城鎮化的基本特征是城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的城鎮化，它的核心思想在于不犧牲農業和糧食、不破壞生態和環境，以人為本，關注農民和農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，協調發展、互促共進，實現共同富裕。

一、我國新型城鎮化發展的意義和現狀

黨的十八大和中央經濟工作會議對我國新型城鎮化發展進行了重要的設計和部署，提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。十八大報告中還提出“新四化”的理念，指出我們要堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。其中城鎮化是關鍵所在，起到了承前啟后的重要作用，它一方面能夠同工業化實現良性互動，另一方面又能夠同農業現代化相互協調，以此促進各方同步發展，是經濟結構調整的核心動力。

我國正處在經濟結構轉型升級的關鍵時期，當前的全球經濟形勢和我國經濟的發展狀況決定了擴大內需是我國經濟發展的基本原動力，新型城鎮化發展恰好十分有助于內需的擴張。新型城鎮化使一大部分農村人口轉變為城鎮居民，就業方向由傳統農業轉向二、三產業轉移，有助于他們收入的提高和生活方式的轉變，有效的釋放出社會的消費潛力，從而使城鎮消費群體擴大，消費能力提升。進而帶動相關產業的發展，為經濟發展提供持續不斷的動力源泉。

目前我國的城鎮化發展已經初見成效，常住人口的城鎮化率已經突破50%，然而這一水平與發展水平和我們國家相近的發展中國家的60%的平均水平，以及發達國家的80%的平均水平相比還是有差距的。有研究表明當一個國家或地區的城鎮化率超過30%時，就進入了加速城鎮化發展階段。在城鎮化加速發展進程中，我們除了要關注人與生態環境之間的矛盾以外，還要認識到加速發展過程中面臨的資金困境。要發展城鎮化必然離不開資金的支持，交通、住宅、教育、醫療衛生、文化娛樂等等，城鎮化生活配套的各個方面都有待建設完善。目前基礎設施、公用事業和公共服務供給落后，嚴重制約了城鎮化的建設。可見，資金保障是推進城鎮化的關鍵。隨著改革開放和市場化政策的實施，我國基礎設施建設已由傳統的中央計劃壟斷方式向由地方政府和市場參與主導的方式轉變。落實到實踐中，地方政府始終扮演著主導者、投資人的角色。各項基礎設施的建設主要依賴政府財政撥款、政府融資等方式，由于公共部門投資效率低下和公共產品的特殊屬性導致地方政府一窮二白，甚至債臺高筑，陷入資金困局，也給金融系統的穩定帶來了風險。目前大部分地方政府已基本無力繼續為新型城鎮化的加速發展提供更多的資金支持，亟待探尋新的多元可持續融資渠道。

二、PPP模式推進城鎮化的國際經驗

縱觀發達國家的城鎮化進程，我們不難發現他們大部分是依靠PPP模式來解決財政資金短缺與不斷增長的社會公共服務需求之間矛盾的。

PPP模式并不是一個新的理念，它在西方國家已經經過了多年的實踐。最早是由英國率先提出PPP的概念，它是Public-Private Partnership的縮寫，翻譯為中文是“公私合作伙伴關系”。1979年英國在公共服務領域引入競爭機制，進行了以客戶為導向的新公共管理改革。PPP模式中，政府部門和私營部門之間通常是為了進行城市基礎設施建設，或者提供某種公共產品和服務而結成合作伙伴關系，通過簽署協議來明確各自的權利和義務，雙方共同設計規劃，共同承擔風險，充分發揮各自的優勢，從而實現共贏。英國PPP發展的核心是在于實現資金的價值，為實現這一核心目標英國政府主要從以下幾個方面著手：一是針對每一具體項目都要能夠設計一個持續的激勵機制；二是要具備創新思維；三是實現公私部門風險共擔；四是通過引入私營部門，實現市場機制下效率的提升，改善官僚、腐敗等問題。

上世紀八九十年代，面對不斷增長的人口數量，美國政府在不提高稅收的前提下，開始應用PPP模式來滿足公民日益增長的公共服務需求。目前，美國的PPP模式在所有的公共部門幾乎都有所涉及，包括教育、環境、醫療衛生、公共交通、能源，乃至軍事、航空領域等。有數據顯示，美國聯邦政府的PPP項目金額約占政府預算支出的七分之一。PPP模式的應用給美國政府節約了成本；彌補了政府工作人員專業知識的不足；提高了資金使用效率和公共服務的質量，還為私營部門和社會經濟注入了新的活力。

基于上述國際經驗分析，在我國新型城鎮化建設中引入PPP模式，以此來解決政府在公共服務領域的資金困境是完全可行和必要的。PPP模式并不僅僅是簡單的政府融資行為，而且政府通過實施PPP模式，充分利用私營企業之間的競爭來實現運營效率的提升，改善公共服務的水平。一般而言，PPP合作中私營部門主要負責提供資金、專業的技術、高效的運營和管理；政府部門則通過政策支持來確保私人部門的收益以及公共產品和服務的品質。

三、新型城鎮化進程中PPP模式的重要意義

首先，對政府而言，PPP模式在新型城鎮化中的應用有望借助民間資本來解決政府建設資金不足的問題。新型城鎮化中最核心的是基礎設施建設問題，對于已經負債累累的地方政府，可以通過PPP模式的應用來解決政府舊債，比如在城市軌道交通項目上，通過民間資本的合理參與，從而緩解政府債務危機，同時還能夠對項目提供充分的維護修繕資金，更好的為公眾提供服務。美國著名管理學家彼得.德魯克曾經說過：政府必須面對現實，政府不能夠也不擅長做社會或社區工作。PPP模式能夠充分發揮市場的決定性作用，政府轉變職能從繁雜的事務中脫身出來，由過去的服務提供者轉變為監管者的角色，負責項目的發起和規劃，由民間資本來負責項目的執行。通過在項目中引入民間資本，并給予他們充分的經營決策權和收益分配權，能夠有效提高資源的使用效能和建設、運營的效率。

其次，近年來改革開放和經濟自由化程度的增強，創造了大量的社會財富，使得民間資本在迅速的積累，這里包括個人手中的資金和私營企業的資金。相對于龐大民間資本來說，我國的投資渠道并不豐富，民間資本沒有實現應有的增值水平，大部分民間資本處于休眠狀態，大量的資金亟待探尋好的投資方式。對于民間資本，參與PPP項目的吸引力主要來自于：一是可以借此機會參與到原來由政府壟斷的那些高、精、尖的基礎設施建設項目，獲得相對穩定可靠的投資渠道；二是這些政府壟斷性強的基建項目正在由政府主導向民間資本部門放開，能夠搶占先機，就可以在技術、經驗等方面先人一步，在未來的競爭中處于強勢地位；三是PPP項目中民間資本通過同政府簽訂協議或契約關系來事先約定好雙方的權利和義務，進行角色分工定位，市場的邊界在擴大，而政府的邊界在縮小。這樣可以規范政府的行為，減少不恰當的干預，確保項目投資的效率和私人收益的最大化。

最后，對于處于我國經濟金融領域重要地位的商業銀行來說，要從全局和戰略高度充分意識到，做好推進新型城鎮化建設的金融支持和配套服務是具有必要性和重要性的，把握好PPP模式下的融資新機遇。傳統以政府為主體的城鎮化建設項目往往具有投資規模大、投資回報周期長和效率低下等特點，使得商業銀行并不愿意參與到這樣的項目建設中。然而，隨著新型城鎮化建設步伐的加快和PPP模式的日益推廣，民間資本會逐漸成為新型城鎮化建設的中堅力量，這對于商業銀行來說有著巨大的市場開發潛力。商業銀行可以充分發揮自己金融風險管理經驗，為私營部門提供融資和金融服務，并幫助PPP項目確立合理的公、私部門投入、風險、責任和收益分擔體系，降低交易成本和運作風險。同時商業銀行對于其他社會資本的流動還具有“誘導效應”和“溢出效應”，能加速新型城鎮化的進程，進而形成良性循環。

四、新型城鎮化進程中PPP模式的具體實施建議

綜上所述，PPP模式可以看作是一種將民間資本與新型城鎮化建設融資需求相對接的一種有效的方式。然而，民間資本進入基礎設施和公共服務領域是一個十分復雜的問題，會涉及到法律、政策、社會等方方面面的變革，需要我們在借鑒國際經驗的基礎上不斷實踐探索、因地制宜，力求實現PPP項目效能最大化。

（一）加快完善PPP模式相關立法

民間資本參與新型城鎮化建設，首先需要一個良好的法律環境。目前已有的項目大多采用下發通知、制定政策等方式來規范項目的運營，導致其法律效力不足。PPP模式作為一種長期的合作關系，它的健康發展需要一套完備的法律法規體系。從國家層面制定一套統一有效的法律體系，可以對市場運作方式和政府行為加以規范，明確民間資本、地方政府等各個項目參與主體之間的權利、義務、責任、風險分擔以及爭議解決方式，促進合理競爭，防止壟斷，提高市場運作效率。

（二）因地制宜-向地方政府放權

不同的國家和地區在新型城鎮化的建設中面臨著各自不同的問題和地方環境，不能完全照搬一成不變的模式體制。在哪些項目上采用PPP模式、PPP模式如何具體運作、如何選擇合適的民間資本作為合作對象等等，這都是PPP項目中作為主導方的政府必須要思考的問題。因而，應當給予地方政府適度靈活的權限，因地制宜的選擇合適的PPP項目模式，制定有效的項目扶持促進政策，包括項目補貼、政策幫扶、稅費減免等。

（三）建立民間資本的激勵機制

民間資本參與到新型城鎮化的建設項目中來，目的是在市場競爭中謀取自身利益的最大化、追求高投資回報率，這也是推進PPP項目順利進行的根本動力。因此，必須針對民間資本追逐利潤這一本質，形成相應的激勵機制，才能保證新型城鎮化建設有源源不斷的資金支持，更好的發揮PPP項目融資的優勢。我們可以按盈利能力將新型城鎮化建設項目分為兩大類：經營類項目和非經營類項目。對于經營類的項目，因為項目建成后本身具有盈利能力，比如說地鐵項目，所以只要制定好完善的利益共享、風險公擔、公平競爭機制；平衡好長、短期收益，讓民間資本有利可圖，PPP項目就能很好的發揮作用。而對于那些非經營類的基礎設施項目，例如建設公路，項目本身不具備盈利能力，政府又缺乏足夠的資金，此時可以通過PPP項目融資，然后利用合理的方式向出資的民間企業提供土地補償。將PPP項目所建公路旁的部分土地劃撥給民間資本作為投資補償，由民間資本在此開發建設工廠企業，開發房地產等其他生活配套設施，帶動該地區人口的聚集和經濟的發展，實現農業化向工業化城鎮化的轉變。

（四）完善為PPP項目服務的配套金融支持

民間資本要做大做強，離不開銀行和資本市場。銀行應把握PPP模式下的融資新機遇，由政府向銀行推薦貸款人，為PPP項目的民資企業提供貸款融資服務；還可以針對民資企業開發新的金融產品；利用自身優勢為項目提供資金的風管控等服務，在銀行和政府共同監督支持下，確保項目順利實施，提高資金使用效率。