農村集體經營性建設用地入市定價空間的經濟學分析

劉 玲，鄒文濤，林肇宏，陳詩高

(1．海南大學經濟與管理學院，海南海口570228;2．海南大學發展規劃處，海南海口570228; 3．中國熱帶農業科學院科技信息研究所，海南儋州571737)

農村集體經營性建設用地入市定價空間的經濟學分析

劉 玲1，鄒文濤2，林肇宏1，陳詩高3

(1．海南大學經濟與管理學院，海南海口570228;2．海南大學發展規劃處，海南海口570228; 3．中國熱帶農業科學院科技信息研究所，海南儋州571737)

當前政策已明確允許農村集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”入市，其定價問題既有技術性因素，更有經濟性因素。農村集體經營性建設用地存在的數量不清、結構不明等問題，與農村集體參與下建設用地市場的全國壟斷競爭和區域寡頭壟斷性質，共同決定了農村集體經營性建設用地供應者面臨的狹小定價空間。因此，必須有效規范地方政府的土地征收行為、設定合理的工業用地與商住用地比例，并完善各項入市的基礎性工作，才有可能擴大農村集體經營性建設用地的定價空間，切實提高農民的土地收益。

農村集體經營性建設用地;入市;定價空間;經濟學分析

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地以出讓、租賃和入股的方式，與國有土地同權同價、同等入市，從而達到建立城鄉統一的建設用地市場的目的。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，會議指出改革應在試點基礎上有序推進。按照上述政策要求，農村集體經營性建設用地將與國有土地“同權同價”進入土地市場，但如何定價是后續的制度設計亟待解決的問題。

基準地價評估方法是學界對集體建設用地研究的重點內容之一，其中有不少學者提出借用國有建設用地評估方法，以零星區、集中使用區或劃分均質區，運用成本逼近法、收益還原法等進行評估［1-4］。另有一部分研究認為集體建設用地與國有建設用地不僅所有權性質不同，且在政策支持程度、市場交易完善度等方面的差異也非常大，因而集體建設用地的地價評估不能完全比照國有建設用地，而應在其基礎上有所修正［5-8］。還有學者通過研究農村集體建設用地價格的影響因素，將分級定價與多種評估方法相結合，采用平均值法確定各類用地的基準地價［9］。這些研究大多試圖從技術角度解決集體建設用地的定價問題。但是，集體經營性建設用地入市的政策許可，將促使土地作為商品進入市場，市場上商品的定價不僅是一個技術性問題，同時也是一個經濟學問題，從經濟學角度探討其定價空間具有重要的現實意義。

一、農村集體經營性建設用地的數量及構成問題

宅基地、公益性公共設施用地與集體經營性建設用地等三大類是業內通常對農村集體建設用地的劃分。因此，研究中所討論的建設用地并不包括宅基地，而僅僅指生產經營性質的、符合規劃和用途管制的農村建設用地，如鄉鎮企業用地等。

(一)數量不清

數量統計不夠規范是集體經營性建設用地的常見問題之一。主要緣于:首先，集體建設用地大多沒有經過嚴格的確權登記和統計;其次，很多鄉鎮沒有嚴格的規劃，或是有規劃卻未有效執行，導致相當比例的用地不合規、不合法;第三，宅基地與集體經營性建設用地混雜，比較常見的現象是，居民在宅基地上建房，一樓主要用于商業服務業的經營，二樓及以上部分用于居住，使得這部分土地事實上兼有宅基地和經營性建設用地性質。甚至，在部分偏遠的鄉村，基層管理者認為該處沒有集體經營性建設用地，即數量為0。有關資料顯示，北京市從2014年開始為集體建設用地使用權確權，至2014年年底，北京批準使用權的集體建設用地僅占1%［10］。可見，集體經營性建設用地普遍存在數量模糊和超量利用的問題，一方面，數量模糊對土地受讓者來說可能意味著風險;另一方面，超量利用使得嚴格意義上能入市的建設用地數量將是一個常數，土地供給曲線是一條垂線。

(二)結構不明

集體經營性建設用地數量的模糊狀態導致其結構不清晰。調查發現，很多地方將已倒閉的中小學校占用的集體土地租與企業使用，但其土地性質是公益性的，并未辦理土地轉用手續。同時，大量的宅基地事實上承載有商服功能和居住功能，其用地性質更多是屬于宅基地。而《決定》所允許入市的集體建設用地并不包括宅基地，因此，從理論上來說，能入市流轉的集體經營性建設用地主要包括工礦倉儲用地和商服用地，但從現實層面上看，則主要涉及工業用地［11］。

二、農村集體參與下建設用地市場的經濟學性質

根據前面的分析可知，能入市流轉的集體經營性建設用地主要涉及工業用地，因此，此處所需討論的農村集體參與下的建設用地市場性質，事實上是工業用地市場性質。眾所周知，在《決定》出臺之前，根據我國《土地管理法》的規定，集體建設用地僅限于鄉鎮企業、村民住宅、鄉村公益事業和公共設施等建設用途，其他單位和個人如有需要，都必須使用國有建設用地。據此可知，從區域層面看，城市一級工業用地市場是一個完全壟斷市場，地方政府是唯一的供給者，但工業用地的需求方是在全國甚至世界范圍內流動的生產者，因此，從全國層面看，工業用地市場是競爭性較強的壟斷競爭市場，有較大的需求彈性［12］。

《決定》準許農村集體經營性建設用地通過出讓、租賃以及入股的方式，與國有土地共同進入土地市場，意味著原來政府完全壟斷區域土地市場的局面將被打破，區域一級土地市場上將出現多個供給者，包括代行國有土地所有權的地方政府和各農村集體經營性建設用地的所有者農村集體。但完全壟斷的打破并不意味著壟斷程度的大幅降低和競爭程度的極大提高，原因在于土地這一商品的特殊性和土地市場的區域性。

首先，土地作為商品具有顯著的異質性。土地的不可移動性決定了市場上不存在完全一樣的兩塊土地，且土地的市場交易事實上是土地權屬的交易，受地塊位置、面積、配套設施等土地條件的影響較大。一方面，國有建設用地較之集體建設用地有著天然的優勢。國有建設用地通常位于城市地區，基礎設施較為完備，權屬性質較為明確，引發糾紛的可能性相對較小，且管理制度等相對較為完善。另一方面，集體建設用地通常位于農村，與城市有一定的距離，基礎設施相對不夠完備，且可能因權屬性質模糊而引發糾紛，管理制度等也不夠完善。因此，在不考慮價格的條件下，國有建設用地在市場上無疑能更好地滿足需求者，這就為地方政府在建設用地市場上的寡頭地位奠定了基礎。

其次，土地市場具有明顯的區域性。土地的異質性特點決定了土地市場的區域性。盡管從全國層面看，工業用地市場是競爭性較強的壟斷競爭市場，但集體建設用地在地塊面積、基礎設施、管理制度等方面較之國有建設用地的天然劣勢地位，使其難以具備參與全國競爭的條件，僅能與同區域范圍內的國有建設用地共同構成一個區域性的工業用地市場。

如此，在區域性的工業用地市場上，地方政府憑借具備天然優勢的國有土地，依然能在很大程度上保持其在市場上的壟斷地位，工業用地市場僅從完全壟斷走向壟斷色彩依然較為濃烈的寡頭壟斷，地方政府則是市場上占據支配地位的大寡頭。

三、農村集體在建設用地市場上的定價空間

地方政府一方面是全國壟斷競爭型工業用地市場的參與者，另一方面又是區域寡頭壟斷型工業用地市場上的大寡頭。這種雙重角色決定了地方政府在區域工業用地市場上占據價格領導地位，但其價格的決定又不可避免地受到全國工業用地市場的影響。

(一)區域市場上的定價模型

土地與土地市場的特點決定了區域工業用地市場是寡頭壟斷市場，且地方政府是占支配地位的大寡頭，因此，區域市場上的定價模型就是一個典型的支配型價格領導模型，如圖1所示。圖1左圖中的SF曲線表示市場上的追隨者即農村集體經營性建設用地供給者的供給曲線，已有調查結果表明，超量利用是目前各地集體經營性建設用地普遍存在的問題，因此，符合《決定》要求能入市流轉的數量可視為一個常數L0，其供給曲線就是一條垂線SF。曲線D代表工業用地的市場需求曲線。地方政府作為市場參與者和行政管理者的雙重角色出現在土地市場上，易于知曉農村集體經營性建設用地的供給曲線，因此，可以推導出每一個價格水平P0、P1、P2條件下剩余的市場容量L1-L0，L0-L0，L2-L0，從而得出地方政府自身的需求曲線，即右圖中的D0。進而地方政府根據利潤最大化的原則MR0=MC0來決定土地供給量LG和土地價格P0。集體經營性建設用地的供給者制定的出讓價格如果高于P0，必然會導致市場份額的喪失。因此，農村集體只能被動地以政府制定的價格P0或更低的價格出讓土地。

(二)全國市場上的定價模型

全國性的工業用地市場是競爭性較強的壟斷競爭市場，其需求彈性較大［11-13］，其需求曲線較為平坦，如圖2中的曲線D所示。由于地方經濟發展是目前中國政府官員晉升時的主要政績考量指標，招商引資成為積累政績的主要途徑，在各種限制和制度約束下，土地成為地方政府引入資本的核心工具。因此，地方政府為了能在招商引資的競爭中取勝，競相制定低價或“零地價”的工業用地出讓價格來吸引投資者［14］。如圖2所示，面對較為平坦的工業用地需求曲線D，供給者即地方政府如果將出讓價格從P1降低到P2，出讓的土地面積就從L1增加至L2。如果把圖2中土地出讓面積的擴大視為招商引資的增加，則不難看出，地方政府若要最大限度地招商引資，勢必會最大限度地降低土地出讓價格，因而各地工業用地價格出現“零地價”甚至“負地價”就不足為奇了。

低價出讓工業用地并不會對地方財政收入造成太大的壓力，因為工業制造業發展所帶來的“溢出效應”包括對本地消費型服務業的推動，服務業的發展直接拉動了對商住用地的需求。但與工業用地“全國性買方市場”不同的是，商住用地是“區域性賣方市場”，需求缺乏彈性，且商住用地供給被地方政府壟斷。如圖3所示，商住用地的需求曲線D較為陡峭，出讓價格由P1提高至P2，用地需求由L1減少至L2，減少的幅度很小。所以，地方政府可以通過提高商住用地的出讓價格，獲取高額土地出讓金來緩解財政收入的壓力。《決定》中并未允許農村宅基地入市，很多地方農村集體的商服用地與宅基地混雜在一起，難以區分。因而，地方政府在商住用地供給市場上的完全壟斷地位并未因《決定》的出臺而改變，如此一來，地方政府低價出讓工業用地的動機依然難以改變。

綜上可知，《決定》出臺之前，地方政府為在全國招商引資競爭中獲得優勢而采取“以地引資”策略，低價出讓工業用地;再利用工業制造業帶來的“溢出效應”和商住用地市場上的完全壟斷地位，高價出讓商住用地，提高財政收入。《決定》出臺之后，地方政府繼續在工業用地市場參與全國競爭，在商住用地市場上完全壟斷，僅在工業用地的區域市場上增加了一個新的角色即領導價格的大寡頭。因此，其“以地引資”的策略依然具備可行性。

如此，地方政府仍然低價出讓工業用地，高價出讓商住用地，農村集體僅有在質量各方面都劣于國有土地的少量工業用地，商服用地量少且性質模糊，住宅用地尚不允許流入市場，因而，在工業用地出讓市場上，集體經營性建設用地的供給者只能被動接受地方政府制定的低價格，或者以更低的價格吸引投資。這些投資所帶來的“溢出效應”或促成集體商住用地市場的非法繁榮，或促進國有商住用地的旺盛需求。

總之，從《決定》的規定出發，結合目前各類用地市場的經濟學性質和農村集體經營性建設用地的現實特征和問題，農村集體經營性建設用地供給者的定價空間是非常狹小的，只能等同或低于地方政府制定的國有土地出讓價格。“保護價”等違背市場規律的措施可能會造成“有價無市”的資源浪費現象。

四、結論與建議

從目前的制度約束和集體建設用地的實際情況來看，集體經營性建設用地入市后，其價格從經濟學角度來看只能隨行就市。在地方政府的土地征收數量沒有得到有效約束、國有工業用地與商住用地沒有合適的比例控制的條件下，工業用地價格不斷“探底”，農村集體經營性建設用地的定價空間異常狹小，因而入市對提高農民財產性收入的作用非常有限。如果通過制度設計使工業用地價格回歸到正常范圍，那么農村集體經營性建設用地的定價空間就會擴大，農民就有可能獲得可觀的土地收益。

首先，嚴格控制土地征收范圍，規范地方政府的土地征收行為，防止城市隨意擴張，使地方政府不能隨意增加工業等非公益事業用地供給量，將國有土地供給在空間和數量上控制在一個相對合理的范圍。如圖4所示，征地行為約束較小時，如果工業用地需求沒有顯著增加(即曲線D沒有往上移動)，而政府供給大幅增加(即供給曲線從S1向右移動至S2)，工業用地價格會隨著供給的增加而不斷下降(從P1下降至P2)。如果加強對征地行為的約束，如圖6所示，則供給曲線S向右移動的幅度較小，在需求不斷增加的條件下(需求曲線從D1往上移動至D2)，工業用地的價格會從P1上升至P2，體現其合理的價值。

其次，借鑒發達國家的城市發展經驗，設定城市工業用地與商住用地的合理比例，促進城市國有土地出讓結構的健康化，逐漸消除工業用地價格過低、商住用地價格過高的市場扭曲現象，促使各類用地價格向正常水平回歸。在國有土地供給結構得不到有效約束時，地方政府會根據工業用地和商住用地的需求彈性人為地扭曲土地價格。如圖5所示，商住用地在工業制造業的“溢出效應”帶動下，需求曲線從D1向右移動至D2，但商住用地供給增量很少，僅從L1增加至L2，那么土地價格不僅不會下降至P2，反而會上漲至P3。如果設計合理的土地供給結構，使商住用地供給有較大幅度的增加(如圖7所示)，工業用地供給增幅相對降低(如圖6所示)，則商住用地價格會由圖7中的P1降低至P2，工業用地價格會由圖6中的P1提高至P2，從而實現各類用地價格的合理回歸。

第三，完善集體經營性建設用地入市的各項基礎性工作。如嚴格制定和完善鄉村規劃，明確符合入市條件的各類土地，做到“有規可依”;全面清查集體建設用地的數量，明確每一宗集體土地的性質，弄清各類集體建設用地的數量、權屬，防范入市后可能產生的土地糾紛，減少用地風險;積極探索鄉村基礎設施建設融資渠道、商住用地和配套設施的開發模式，提高集體經營性建設用地的價值，給予農民分享土地增值收益的權利。

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［責任編輯:靳香玲］

An Economic Analysis of Pricing Space of Entering the Market for Rural Collectively-Operating Construction Land

LIU Ling1，ZOU Wen-tao2，LIN Zhao-hong1，CHEN Shi-gao3

(1．College of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China; 2．Development and Planning Office，Hainan University，Haikou 570228，China; 3．Institute of Science and Technology Information，Chinese Academy of Tropical Agricultural Sciences，Danzhou 571737，China)

While the rural collectively-operating construction land has been permitted to enter the market with the equal right and price as the state-owned land according to the current policy，its pricing is involved with both the technical and economic factors．Due to such problems as the unclear quantity and the unknown structure in the rural collectively-operating construction land，as well as the nationally monopolistically competitive and regionally oligopolistic nature of the construction land market under the rural collective participation，the suppliers of the rural collectively-operating construction land have to face the condition of a narrow pricing space．Therefore，it is suggested to effectively regulate the behavior of the local government’s land expropriation，set a reasonable proportion between the industrial land and commercial-residential land，and perfect the relevant infrastructure issues of entering the market so as to expand the pricing space of rural collectively-operating construction land and practically increase the farmers’land revenue．

rural collectively-operating construction land;entering the market;pricing space;economic analysis

F 311

A

1004-1710(2015)04-0051-06

2015-03-16

海南大學中西部高校提升綜合實力工作資金項目;海南大學青年基金(qnjj1136);海南省自然科學基金項目(20157260);海南大學服務地方經濟社會發展項目(qnjj1304)

劉玲(1982-)，女，湖南湘潭人，海南大學經濟與管理學院副教授，博士，主要從事土地經濟、土地管理等研究。

鄒文濤(1981-)，男，湖北荊門人，海南大學發展規劃處副教授，博士，主要從事農業資源開發和可持續利用等研究。