基于公共董事制度的食品安全問題治理機制創新

■ 涂建明

（東南大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210096）

一、引 言

“三聚氰胺奶粉”、 “瘦肉精”、 “塑化劑”、“福喜過期肉”等多起社會影響惡劣的食品安全公共事件，表明我國已經進入食品安全事件的高發期。而在現有的食品安全監管制度下，我國食品安全存在一定的監管困境，無法有效地防范食品安全事故的頻發，亟待在體制機制上進行創新，其關鍵之一是要將 《食品安全法》的立法精神和基本規則與創新性的配套制度安排和組織安排有機地結合起來。我國于2013年組建 “國家食品藥品監督管理總局”，并于2014年開始 《食品安全法》修訂草案的征求意見，這些動作均表明了中央政府加強食品監督和積極治理食品安全問題的決心，也為今后的食品安全監管提供了頂層的設計，同時也預示在新的組織架構和法規下創新食品監管制度和監管機制的必要性和迫切性。

每一起食品安全公共事件均構成對政府食品安全監管能力的考驗，并凸顯出當前的監管困境，要走出監管困境，當務之急是依托現有的法律框架和組織框架，優化食品安全監管機制，尋求可能的制度上的創新和突破。值得注意的是，2013年初爆發的歐洲 “馬肉丑聞”和美國 “假冒海鮮”等食品事件表明，即使在食品監管法規比較完善的歐美國家，仍然存在食品安全事件大規模爆發的制度條件。因此，食品安全公共事件在我國頻頻發生，與我國市場制度的不完善有關，更為重要的是，食品安全問題還與現代公司治理制度的缺陷存在關聯。這是對西方發達國家市場仍然存在食品安全問題的一個關鍵注解，但是這一觀點還未得到應有的重視。2014年 《食品安全法》修訂草案的重點內容包括：強化企業主體責任落實、創新監管機制方式，以及完善食品安全社會共治。可見，本文從公司治理層面上思考食品安全監管機制的創新，與這一 《食品安全法》修訂草案的修訂方向契合。

二、現有的食品安全問題治理機制

（一）外部公共治理機制：媒體監督與政府監管

在現代經濟體制中，食品安全問題的治理主要是依賴企業之外的治理力量來實現的，食品安全的受害者也是依靠外部的公共治理機制來維護其自身利益的，這些外部公共治理機制主要是公共媒體的監督和以政府為主體的監管。政府和媒體均與公司在社會利益上有關系 （Freeman，1984）[1]，而這種社會利益很好地體現在食品安全上。

在每一起食品安全公共事件中，公共媒體總是扮演積極的作用，或者率先通過獨立調查如最近的福喜事件，將問題食品和問題企業揭露出來；或者在企業被查處后，提供海量的相關報道。媒體在食品安全的監管中具有一定的潛力，可以及時地曝光食品安全問題，并發揮積極的作用 （吳光秋和郟貢獻，2004；黃旦和郭麗華2008；王宇，2010）[2-4]。新聞媒體對食品安全事件的關注，不僅可以起到輿論監督的作用，也可以通過警示、倡導，推動食品安全得到有效的法律保障 （顧理平，2008）[5]。因此，從媒體的治理角色來看，媒體以其特有的職業敏感性對食品安全問題具有高度的關注，有動機積極主動地披露食品安全事件，很好地滿足了社會公眾了解食品安全事件的信息需求。媒體對食品安全問題的揭露，以及事態發展信息的傳播，具有披露的及時性以及影響的廣泛性。因此，媒體的確能發揮對食品安全問題的公共輿論監督作用。不過媒體披露存在的致命局限是，有時信息的可靠性存在問題，且通常不具有專家的權威性，以及其對食品安全事件的選擇性傳播可能會導致公眾做出過度的解讀甚至于誤讀，從而產生消極和負面的社會影響 （涂建明，2013）[6]。

雖然公共媒體在食品安全監督中起到積極的作用，但是我國仍然是政府主導型的食品安全監管模式。政府一直被認為是食品安全治理的主導力量，承擔著食品安全保障的職責 （Henson和Caswell， 1999； Loader和 Hobbs， 1999； 索珊珊，2004； 左偉， 2009； 胡穎廉， 2008）[7-11]。 從政府的治理角色來看，人們寄希望于政府完善食品安全的法律規范，以及能徹底地調查食品安全問題并盡快處罰和消除食品的安全隱患，如政府的食品監管部門所做的工作，以及司法服務在補償受害人方面所給予的法律援助。但是政府治理在現實條件下總是顯得缺乏效率和滯后，由于存在信息不對稱、監管力量不足、地方保護主義以及權力部門的尋租問題等等諸多因素都可能影響到政府的治理效率，因此，政府監督的效率亟待提高（王耀忠，2006；李懷、趙萬里，2009；劉鵬，2010）[12-14]。

此外，企業和政府共同保障食品安全這一公共目標，也得到一定的支持。企業具有保障食品安全的基本責任，而政府的角色是監督企業履行其食品安全職責 （Tompkin，2001；Garcia，2007）[15-16]。在我國，可以借鑒歐美等國家在食品安全管理中的做法，尋求企業與政府的協作，以及在食品安全監管決策過程中增加公民和利益相關者的參與（薛慶根，2006；傅家榮和楊娜，2008；高秦偉，2010）[17-19]。而更多的文獻支持政府和企業之外的力量介入食品安全問題的治理，主要是將食品消費者納入多元治理機制，構建一個多主體參與并協同互動的食品安全市場監管架構，發揮多元監管方式在應對食品安全危機中的作用，如形成綜合政府、社會自治組織和消費者等三種治理力量的復合治理機制，改變以 “改善政府監管”為路徑依賴的主流范式 （戎素云，2006；耿莉萍，2009；顏海娜和聶勇浩，2009；王虎和李長健，2008；焦志倫和陳志卷，2010；崔卓蘭和宋慧宇，2010；呂方，2010）[20-26]。這實際上是 《食品安全法》修訂草案所強調的食品安全社會共治。

綜觀現有的食品安全治理思路，研究者認識到我國目前政府主導型食品安全監管機制存在不足，媒體治理也存在一定的缺陷。在探討更為有效的食品安全監管機制，較多的觀點傾向于多方力量共同參與食品安全的監管模式。國外的食品安全監管理論與實踐經驗表明，實現有效的食品監管需要增加食品安全監管的透明度、責任感和公眾參與度，要發揮食品安全利益相關者的積極作用。

（二）具有潛力的內部治理機制

從治理的形式來看，媒體監督和政府監管這兩種公共治理機制均是外在于企業的。而從治理的動機來看，媒體和政府關注食品安全的動機均不同于其他利益相關者，政府監管的動機是維護社會秩序和公共安全，媒體是出于社會良知和自身的傳媒職業利益才介入食品安全事件的。從治理的局限性來看，外部治理機制存在一些明顯的缺陷，它們均是事后機制，主要是事后的查處和曝光，同時也是一種間接機制，通常不能直接地作用到食品的研發和生產經營的過程中，而這些治理局限性會影響到外部治理的效率。

根據我國的 《食品安全法》，食品企業是食品安全的第一責任主體。在食品安全事件中，只有研發、生產和銷售食品的企業和食品消費者才是最直接的局中人，因此，食品安全問題的根本解決還得圍繞著 “生產者—消費者”這一層利益關系來展開。除了依靠政府監管和媒體監督以外，還需要一種更為直接地針對食品企業的治理機制，其能比較直接地滲透到食品的銷售、生產和研發等多環節的安全隱患，這只有食品企業的內部公司治理機制才可以勝任。從食品消費者的角度來看，一旦食品企業的內部治理失效了，才需要媒體及時的披露以及政府快速、有力的查處。如果企業內部治理機制能夠自我約束安全隱患，外部治理機制的需求就會下降，外部治理機構的壓力會降低。可見，內部治理機制和外部治理機制共同構成一個完整的治理食品安全的治理體系。尤其對于規模化食品企業，一個內部治理機制弱化的食品安全監管體系是有缺陷的，其無法落實食品企業是食品安全第一責任方的治理理念。對于小規模食品企業，由于存在天然的內部治理機制缺陷，只能依靠外部的監管機制發揮作用。

目前的研究雖然提到在食品安全監管中企業和消費者積極參與的必要性和重要性，并提出多主體參與并協同互動的食品安全市場監管架構，但是這一 “共同治理觀”尚且缺乏有效的微觀實現機制，尤其關鍵的是，其缺乏匹配的公司治理層面的制度安排，使得食品安全的 “共同治理觀”僅停留在理念上和一些簡單的制度安排上，如社會公眾舉報等措施。現有的研究較少關注到食品安全問題背后的公司治理問題，而公共食品安全問題的產生，多由食品企業不負責的機會主義經營管理行為所致，如不按規范生產以及為降低成本使用劣質輔料等，公司董事會對于食品安全問題應該承擔直接的責任。一方面，企業自身缺乏良好的或有效的治理制度，使企業的經營管理中的機會主義行為未得到有效約束，并通過監管制度的缺陷，放大為食品安全公共事件；另一方面，有許多公司治理比較完備的規模化食品企業，同樣成為食品安全問題的發源地，其掌握公司內部信息的公司治理層和管理層對于食品安全事件應承擔直接的責任，其中董事會的治理失效顯示當前內部治理機制監督弱化這一治理制度缺陷值得關注。

食品安全公共事件是企業與消費者之間在食品安全這一公共利益上的顯性沖突。現有的公司治理機制是調節股東和管理層之間以及股東之間利益沖突的制度安排，而要通過內部公司治理機制來調節食品企業和食品消費者之間的利益沖突，以實現對食品消費者利益的保護和對企業經營管理中機會主義行為的制約，現有的公司治理機制很難勝任。但是，公司治理是約束企業經營管理活動和行為的基礎性的、關鍵性的制度安排，由于社會公眾往往是食品安全事件的現實和潛在受害者，具有對食品安全的公共需求，對保障食品安全公共利益的外部監管和內部監督機制均有較強的關注動機。現有的研究主要關注外部治理機制的作用，對于內部治理機制的關注不多，而公司治理理論和利益相關者的治理作用在解釋和應對食品企業的機會主義經營管理行為上具有很大的潛力。從公司治理層面來討論誘發食品安全問題的關鍵制度局限以及可能的改進，考慮從公司治理層面以董事會制度的創新來實現食品安全監管機制的創新，為公眾參與治理食品安全提供相對切實可行和更為高效的治理制度安排，與現有的研究相比，這是一條新的研究路徑。

三、公司治理視角的食品安全問題分析

（一）食品受眾：食品企業利益相關者

從利益相關者理論來看，企業契約網絡所涉及的利益相關者，體現為股東、管理者、雇員、消費者、供應商等多類主體。食品的現實消費者和潛在消費者會涉及到十分廣泛的社會公眾 （本文均稱為 “食品受眾”）。企業生產的食品需要被食品受眾所購買和消費，這種 “經濟依賴性”構成了食品企業和食品受眾之間的利益紐帶，而且，由于他們可能因企業不規范的生產和銷售行為而身心健康受損，這加強了食品受眾作為利益相關者與食品企業的利益關聯。因此，從利益相關者的概念內涵來判斷，現代社會廣泛的食品受眾是食品行業及食品企業的 “關鍵利益相關者”。

食品安全事件一旦發生，食品受眾是直接的受害者，問題產品的曝光會驅使食品受眾選擇“以腳投票”，企業將面臨巨額訴訟賠償和客戶資源枯竭，企業與食品受眾之間的物質和利益紐帶斷裂。從企業行為的角度來看，食品安全問題源于食品企業經營管理中的機會主義行為，即企業過于關注企業經營中的短期利益而忽視應堅守的食品安全這一食品受眾的公共利益底線，其在追求股東利益最大化的過程中，以損害食品受眾的身心健康為代價。食品安全問題一經曝光和查處，企業和食品受眾之間的關系迅速惡化，企業失去了食品受眾的信任和需求，企業危機和市場危機隨之而來。從食品受眾的角度來看，作為食品企業的關鍵利益相關者，除了收回對問題企業和問題食品的信任和購買需求，其只能在受害后實施以腳投票或尋求訴訟等懲罰方式，而在食品生產的事中和事前 （即研發階段）對保障自己的食品安全權益是無能為力的，這種不對稱的行為選擇一定程度地縱容了企業的機會主義行為。

（二）食品企業機會主義行為與內部治理失效

食品安全事件的發生客觀上存在著外部監管效率的原因，但是其更深層的原因是食品企業和食品受眾之間利益關系格局的失衡，即在企業經營管理過程中，追求股東利益最大化的企業經營管理行為具有機會主義取向，會損及食品受眾的食品安全需求。目標取向短期化的機會主義行為體現為企業生產和銷售問題食品，既損害到食品受眾的利益，最終也會損害到股東利益和管理層自身利益。之所以產生這一結果，還是由于企業經營管理中股東力量過于強勢以及對機會主義行為約束的失效。這些機會主義行為正是在主流的公司治理制度約束框架下發生的，恰恰反映主流公司治理制度存在一定的缺陷。如 “三聚氰胺事件”等食品安全案例表明，企業的董事會和管理層在完全知情和有控制能力的情況下，卻縱容不安全食品的研發、生產和銷售，公司的治理層和管理層對于食品安全問題負有不可推卸的責任。

對規模化的食品企業，其均采用公司制組織形式，因此其在食品安全問題上的內部治理失效表明，當前的公司治理存在一定的缺陷，而且這些公司治理缺陷會誘導食品安全問題。現有的公司治理制度是以 “股東利益至上”為治理邏輯的（楊瑞龍、周業安，2000）[27]，內部治理從根本上代表的是股東的利益，并以股東利益最大化為目標。既然現有的主流公司治理制度以維護股東的利益為第一目標，滿足食品受眾的利益則是服從于這一目標的低一層次的目標。從董事會的基本構成來看，主要是大股東的利益代表和中小股東的利益代表，其他利益相關者的利益并沒有直接體現在董事會，而必須要通過股東對自身利益影響的考量來間接地反映。當股東利益和食品受眾的利益不發生沖突時，股東利益和食品受眾利益是相互調和的，因而不存在明顯的誘發食品安全問題的制度因素。但是，根據股東中心理論，“股東利益至上”會驅使企業管理層處在很強的短期目標取向之中，常常不能顧及公司的長遠發展（付俊文、趙紅，2006）[28]，使得企業追求短期利益的機會主義經營管理行為在一定的條件下會侵害食品受眾的利益，激烈的沖突使得股東利益和食品受眾利益難以調和，從而爆發食品安全問題。因此，從公司治理視角來看，食品安全問題有公司治理缺陷方面的誘因。

與此不同的是，利益相關者理論認為企業管理層在企業的經營活動中應注重公司利益相關者的利益要求 （Blair，1995）[29]，應該戰略性地管理企業與利益相關者之間的關系 （Freeman，1984）[1]。因此，從利益相關者的角度來看，它更強調企業利益和食品受眾等利益相關者之間利益的一致性。但是，在 “股東利益至上”觀念的主導下，企業追求的股東利益會偏離食品受眾的利益 （如食品安全）。這與管理行為缺乏有效的約束有關，企業治理層和管理層有意地規避約束而機會主義地追求自身的短期利益，其中股東無法通過自我約束來限制其機會主義的自利行為，形成內部公司治理機制的失靈，這是食品安全問題產生的重要根源之一。公司治理機制失靈的表現之一，是食品企業的管理層在一定的市場條件下機會主義地選擇犧牲食品受眾的利益，以實現短期的股東利益目標和自身利益目標，并產生與食品受眾利益無法調和的局面，激烈的沖突外化為食品安全公共事件。如當市場競爭激烈并影響食品企業的生存時，侵犯食品消費者的事件就很容易發生。諸多的食品安全事件中，企業為了追求投資者短期利潤的最大化，而機會主義地生產和銷售那些危害社會公眾健康的食品，一旦被曝光查處即導致企業危機。雖然外部的監管滯后使這些投機行為得逞，但是企業的內部治理機制并沒有基礎性地約束這些機會主義行為，才是問題的關鍵。在公司董事會中，內部董事從根本上代表大股東利益，獨立董事代表中小股東的利益，誰能直接代表食品受眾的利益呢？從公司法的法理基礎來判斷，董事并不直接代表食品受眾的利益，當股東利益、管理層利益和食品受眾利益相沖突時，現有的公司治理機制會縱容股東和管理層選擇忽略公共利益的機會主義行為。此外，從現有的市場經濟運行和企業行為模式來看，公司治理層和管理層會出于利益相關者的社會責任和商業倫理約束 （李維安和王世權，2007）[30]主動確保食品的安全性，但這是一種軟性約束。

（三）關鍵利益相關者：改進內部治理的力量

從利益相關者理論與實踐的進展 （李維安和王世權，2007）[30]來看，食品受眾可以理解為企業食品的關鍵利益相關者。由于食品受眾提供的信任和購買需求是食品企業存續的基礎，食品企業最大的經營風險之一即食品安全風險最終會反映到食品受眾的身心健康受損上，因此食品受眾對于制約食品企業侵害公共利益的機會主義行為有較強烈的訴求。當外部監管和社會公共監督并不令人滿意，且面對的是生活必需品時，食品受眾應該有強烈的動機直接制約食品企業的機會主義行為。但是，食品受眾并不是股東，目前尚無食品受眾直接參與公司治理的制度安排。

基于食品安全問題的嚴重后果、當前應對的迫切性以及當下的監管困境，發揮食品受眾作為關鍵利益相關者應具有的積極治理作用是值得期待的。以投資者的利益保護為例，股東積極行動主義通過股東積極地干預企業的經營管理確保其投資價值，可以避免股東對企業消極地 “以腳投票”的行為選擇。那么對于食品受眾，是否也存在這樣的機制？除了依靠政府食品安全監管機構的監督機制，食品受眾是否可以作為 “積極的利益相關者”，積極地將對關系到食品安全的質量標準、安全生產過程和管理保證等訴求，借助于利益代言人的治理角色如具有某一特定身份且獨立于股東的董事，通過公司治理層面和管理運作層面直接地投射到食品企業的產品設計、生產、加工和流通等各個經營環節？這實際上是尋求將食品受眾的外部監督實現內部化的制度安排 （涂建明，2013）[6]。有了這一制度安排，食品受眾就可以發揮更為積極、主動的治理角色，而不是停留在作為食品公共事件中受害者的被動角色即只能在爆發食品安全問題時消極地實施 “以腳投票”和尋求司法救助，以至于在每一次食品公共事件中，食品受眾受害者都為其消極、被動的治理行為付出代價。食品受眾進行積極行動的另一個重要的理由是，食品需求是人們的基本生活需求，如乳制品和肉制品，如果這些食品安全均存在嚴重的問題，人們選擇回避并不符合其自身根本的、長遠的利益，應該說人們沒有退路，其更為理性的行為是選擇積極地應對，這既是對個人利益負責，也是對群體 （如民族）的生存和健康負責。這一層利益關系遠遠超越食品在一般商品交易層面體現的利益關系，這為發展國家層面的司法保護與監管制度、公共媒體的監督和企業層面的治理制度等保障食品受眾公共安全的制度安排提供了充分的理由。

基于食品企業和食品受眾之間存在非常關鍵的利益關系，需要確立食品受眾作為關鍵利益相關者所應具有的治理角色，將其引入到更為積極地和更為直接地制約公司股東和管理者的機會主義行為的機制中，形成一個有助于其參與制約公司治理層和管理層的機會主義行為，并將食品受眾的外部監督內部化的系統性制度安排。市場的監管層有責任推動這一機制的建設，并使其成為公司治理改革的一個重要的方向。這是落實食品企業作為食品安全的第一責任方，從根本上抑制食品安全問題降低企業危機和市場危機發生可能性的戰略性選擇，它與影響日盛的利益相關者治理理念一脈相承，且有所發展。在當前的公司治理制度中如何引入食品受眾參與食品安全的防范和控制，尤其是參與食品企業的公共安全制約機制，則需要進行管理制度設計上的創新，這一思路也吻合食品安全治理文獻中所關注的發揮消費者積極參與治理的共識。

四、董事會公共利益內置與公共董事制度

（一）公司治理亟待創新

從美國次貸危機的發生和發展，可以窺見公司管理層和股東傾向于短期化逐利的機會主義行為，而此前的美國薩班斯法案針對公司治理制度所做的完善并沒有有效地約束公司高管和股東的貪婪逐利行為。當前，主流公司治理的核心邏輯是如何確保股東利益最大化，盡管會出于商業倫理和履行企業社會責任的要求，考慮公共利益，但是在一定的市場條件下，管理層為了追求股東利益和自身利益而侵害公共利益的機會主義行為時有發生，食品安全、藥品安全和環境污染等社會公共事件，均是典型的股東利益和公共利益存在激烈沖突的表現，而對于公共利益的保護只能靠事后和間接的治理機制來實現，無法在公司治理層面得到有效的保障。這表明當前主流的公司治理機制在應對食品安全問題上存在明顯的局限性。

因此，如果不在公司治理機制上有所創新，食品企業侵害食品受眾公共利益的機會主義行為仍然無法避免。美國在 “安然事件”和 “世通事件”等財務丑聞后，通過完善獨立董事和審計委員會制度來強化董事會的監督，以應對企業的經營管理風險，但這無法從根本上遏制股東和管理層的機會主義行為。現有的以美國為典型的公司治理改革模式，總是試圖強化代表股東利益的董事會的監督作用 （金華，2012）[31]，但是，它無法從根本上解決股東和管理層的機會主義行為所映射的公司治理核心邏輯 “股東利益至上”形成的制度缺陷。企業治理層和管理層的自利行為，面對股東利益和公共利益的沖突，更傾向于拋棄公共利益。因此，一味地修補董事會制度，而不是依據利益相關者理論摒棄 “股東利益至上”治理邏輯來重塑公司治理制度，未來的食品企業仍將面臨食品安全公共危機。

從 “三聚氰胺”等食品安全公共事件可以透視出，并不是公司董事會缺乏有力的領導和控制能力，而是由于企業的經營管理者要服從于股東利益最大化，會受制于自身以及股東對利益的貪婪，在一定的市場條件下，對于企業的非股東利益相關者 （尤其是食品受眾）利益進行過度地掘取，以及短期逐利的機會主義取向會誘導管理行為偏離公共利益，從而產生食品安全問題，并衍生出企業危機和市場危機。從這一視角來看，企業危機和市場危機的生成、發展實質上是源于企業對 “公共利益”的過度掘取和拋棄，而食品安全公共事件是食品企業對食品安全這一公共利益底線的踐踏。因此，企業危機和市場危機的消除應該取決于 “股東利益”對 “公共利益”的協調與和解，通過克服公司治理的缺陷，走出股東和非股東利益相關者之間相互沖突的僵局。從食品安全治理的視角來看，正視食品受眾作為企業關鍵利益相關者的治理權力，通過其對股東利益的制衡，實現股東與食品受眾之間的利益協調，以利益協調化解利益沖突，將食品安全這一 “公共利益”植入規模化食品企業的公司治理邏輯，這是一個重塑公司治理的新思路。接下來的問題是，如何通過企業的微觀機制來實現這一個治理思路？

（二）董事會的公共利益內置與公共董事的治理角色

以上分析表明，應該在公司治理機制上進行一定的創新。創新的關鍵之一是將公共利益內置于董事會，即要實現在董事會的重大經營決策中直接地、充分地考慮非股東利益相關者 （包括食品受眾）的公共利益訴求；創新的關鍵之二是將外部的社會公眾的監督導入企業的內部 （涂建明，2013）[6]，實現外部監督內部化，以確保社會公眾的公共利益；創新的關鍵之三是確定特定的治理角色，即圍繞以上兩點，確定一個專門的公司治理角色，在董事會代言社會公眾利益，表達社會公眾的利益訴求，與股東的代表溝通，平衡股東利益與公共利益。

在現有的機制中，董事會的董事通常是大股東的利益代表，獨立董事代表中小投資者的利益，基于當前公司規制的這種利益代表格局，無法直接體現非股東利益相關者 （包括食品受眾）的利益訴求。若要使得董事會能直接考慮非股東利益相關者的利益訴求，必須在董事會中有非股東利益相關者 （包括食品受眾）的利益代言人，可以將在董事會中代言非股東利益相關者的董事稱為“公共董事”。如此以來，通過重新塑造董事會的結構，增設代表非股東利益相關者的公共董事，通過公共董事在公司經營管理的重大決策中表達非股東利益相關者的公共利益訴求。通過公共董事對股東侵害公共利益的行為獨立地判斷和發表意見，形成制衡股東機會主義行為的新格局。這可落實筆者所提出的公司治理創新的三個關鍵點。更理想的情形是，在董事會下設公共利益專門委員會，由公共董事任召集人，其他董事為成員，負責調查、判斷和報告股東對公共利益的侵害，負責協調股東的利益和非股東利益相關者的利益。

因此，公共利益內置、外部監督內部化以及公共董事的選聘所實施的公司治理機制創新，預期可保障非股東利益相關者 （包括食品受眾）的利益，以此治理企業的機會主義行為，改變單邊意義的 “股東利益至上”公司治理邏輯。這一改革思路與關鍵利益相關者治理理論[30]是一致的，并為關鍵利益相關者治理理論的落地提供了現實可行的微觀實現機制，即建立公共董事制度以及基于公共董事制度的公共利益委員會是將關鍵利益相關者治理理論付諸企業實踐的制度安排。

（三）在規模化食品企業建立公共董事制度

如前所述，食品企業產生的食品安全問題可以從公司治理缺陷和公司治理失效中得到解釋。因此，將食品受眾所關注的食品安全這一公共利益內置于規模化食品企業的董事會，加強其對股東行為和管理層行為的內在制約，是通過重塑公司治理機制以應對食品安全問題的創新性對策。

在規模化食品企業推行公共董事制度，強制性地要求重要的食品企業 （如公開上市的食品企業）在其董事會下設立公共利益委員會，選聘一定數量的公共董事，使公共董事能在董事會公共利益委員會積極履職，踐行其代理關鍵利益相關者參與公司治理的職能。對于其他有條件下的食品企業，也鼓勵進行這樣的制度安排。推而廣之，凡是其產品和服務直接涉及公共健康安全的企業，如藥品企業也需要選聘公共董事（涂建明，2013）[6]，通過發揮公共董事的監督職能，以公司治理機制來防范和制約企業對公共利益的侵害行為。

從運行機制來看，食品企業的公共利益委員會應由公共董事任召集人，監督公司的食品安全問題，對涉及食品安全問題的重大議案進行審核、溝通和披露。這個以公共董事為召集人的專門委員會，可以充分地利用外部食品安全專家的意見和自己的專業判斷 （如公共董事本身就是食品安全專家），對公司涉及公共利益的食品安全經營管理事項提供一個兼具獨立性和專業性的監督保障。雖然現有的代表股東利益的董事會專門委員 （如安全生產委員會）也可以履行類似的內部食品安全監督職能，但是，即便是獨立董事，仍然是以股東的利益思維和商業倫理的軟約束來應對食品安全問題，無法擺脫 “股東利益至上”的行為邏輯，以及無法有效地制約股東、管理層侵害食品安全公共利益的機會主義行為。公共董事代表廣大非股東利益相關者的利益，在食品企業主要是食品受眾的公共利益，通過公共董事任職于董事會來保護社會公眾的食品安全這一公共利益，在公司內部治理的層面有效地監督公司的食品安全問題，形成比較剛性的保障機制。如此以來，通過創新董事會制度，實現社會公眾對公共利益即食品安全監督的內部化，通過公共董事這一利益代言人，實現在公司治理層面上應對股東和管理層的機會主義行為，使食品安全問題得到有效的治理。這一治理思路和 《食品安全法》修訂草案的 “社會共治”思路是契合的，它考慮了食品受眾參與社會共同治理的作用，并依托公司治理創新，找到了落實食品受眾參與內部治理食品安全問題的微觀機制。此外，由于公共董事需要股東大會來確定人選，其代表的又是非股東利益相關者的利益，當然很難期望股東會自愿聘請公共董事，因此，由監管層強制性地推行公司選聘公共董事顯得非常有必要。從公司的角度來看，當公司發生重大的食品安全事件的情境下，股東大會就有動力通過選聘公共董事來恢復社會公眾對食品安全的信心，以化解食品安全公共危機，實現與社會公眾的和解。這些必要和可能的安排，使得公共董事制度具有現實的可行性。

（四）公共董事制度的治理潛能

在規模化食品企業中，通過建立和完善公共董事的選聘、考評和監督機制，將公共董事制度建立起來。在選聘和運作上，公共董事制度非常類似于獨立董事制度的運作，如由其股東大會決定選聘經過監管機構認證的公共董事人選，需要有專門的委員會如公共利益委員會來開展監督工作，以及需要其發表獨立意見和報告，通過其有效的履職對董事會負責并與監管方進行充分的信息溝通。不同之處在于，公共董事的人選來自符合一定條件的社會專業人士如具有食品安全專長的行業專家，并代表食品受眾而非股東的利益。由于公共董事并非從食品受眾中直接選出，那么就需要通過相關的法律規范明確其履行代言公共利益的法定義務和公司責任，并通過一定的機制確保公共董事和食品受眾之間的互信和互動。

公共董事制度的運作要受到政府監管部門的監督。如依托中國食品藥品監督管理總局或中國證監會實施相應的監管，督促有條件的食品企業設立和運行規范的公共董事制度，并將食品藥品監督管理部門的食品監管工作、外部媒體的公共監督和食品企業公共利益委員會的公共董事履職整合起來，建立有效的溝通機制。如由中國食品藥品監督管理總局負責推出食品企業公共董事的治理規范，對于公共董事的任職資格進行審查、認證，對于公共董事的履職發布指南，對于未能合規地履行食品安全監督職責的公共董事進行譴責等相應的處罰。對于涉及到上市公司的規范建設，需要中國食品藥品監督管理總局與中國證監會的協同監管。與獨立董事一樣，要使公共董事制度有效地運行起來，需要在制度建設、認證、評價和處罰等機制上進行完善，尤其是需要在食品企業宣傳和推廣這一公司治理新模式，并使之得到社會上廣大食品受眾的支持和參與，將其發展成為維護自身食品公共安全的關鍵機制。

公共董事在董事會發揮制衡股東行為的作用，實際上可以與外部監督共同形成多維度制約食品企業機會主義行為的格局。在公司董事會進行重大決策的過程中，公共董事需要參與決策過程，審視公司的議案是否存在侵害公共利益的地方，并就公共利益的保護發表獨立的意見，并公開披露該意見。公共董事在董事會的履職，對股東利益主導的企業經營管理行為起到制衡作用。公共董事需要通過企業內部控制機構監督和檢查企業運作層面的安全問題，就企業經營管理過程中存在的安全隱患和安全問題，與代表股東利益的內部董事和獨立董事進行充分的溝通和交流，其中與獨立董事的溝通可以獲得中小股東利益代表的支持，對大股東的機會主義行為形成有力的制衡。在這一制度安排中，公司董事會的利益博弈格局會形成復雜的三方利益博弈 （涂建明，2013）[6]，即內部董事、獨立董事和公共董事各代言利益之間的相互制衡，更易于抑制大股東及其利益代表的機會主義行為，使企業的經營管理能充分地考慮到食品受眾等弱勢群體的利益訴求，從而能更為有效地監督和制約偏離社會公眾利益的企業機會主義管理行為。這在一定程度上發展和深化了董事會制度。

從社會角度來看，由于公共董事的背后是食品消費者等社會公眾，因此社會公眾可以避免消極的 “以腳投票”行為，可寄托于更為完善的治理體系來有力地治理食品安全問題，即企業外部的政府和媒體形成的治理以及企業內部的公共董事形成的治理，這一 “食品安全社會共治”創新機制，預期可以更為有效地保護社會公眾的食品安全利益。

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