稀土資源產權制度下的利益分配與補償責任關系研究——以南方離子型稀土為例

樊軼俠 ，邊俊杰 ，2

（1.財政部財政科學研究所，北京 100142；2.江西理工大學，江西 贛州 341000）

稀土資源是稀有金屬礦產類資源，常以復雜氧化物，含水或無水硅酸鹽等形式存在，共17種元素。我國離子型稀土主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區，在世界上占重要地位，我國是世界上獨有中重稀土的國家。對于離子型稀土開采造成的生態環境惡化與可持續發展問題已經受到國家重視。2011年5月，國務院出臺了 《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》 （國發 [2011]12號），針對稀土行業無序開采、生態環境破壞等問題提出了指導意見。2012年6月20日，國務院新聞辦公室發布的 《中國稀土狀況與政策》白皮書中，提出了短期內實現稀土行業（尤其是離子型稀土）健康發展的格局目標。本文主要從稀土資源產權這一根源性制度入手，挖掘利益分配關系，試圖從利益關系角度探尋南方離子型稀土可持續發展的路徑。

一、稀土資源利益分配關系的產權制度背景

科學的產權制度是塑造稀土資源各利益主體之間利益關系，實現可持續發展的根本制度。馬克思主義產權理論認為，產權本質上是一種法權關系，是生產關系的法律體現。新制度經濟學代表人物科斯認為， “產權安排，確定了個人相對于物時的行為規范，每個人都必須遵守他人之間的相互關系，或承擔不遵守這種關系的成本。”無論哪一種產權概念的描述，事實上，產權是一個權利束，包括所有權、占有權、使用權、處置權、支配權和收益權等六項基本權利。這組權利束可以被一個人擁有，也可以被多個人分別擁有，同時權利束也可以層層分解。

我國 《憲法》第9條， 《礦產資源法》第10條明確規定： “礦產資源歸屬國家所有。”這就明確了我國礦產資源產權制度的基本性質為國有資源，即國家才是礦產資源的最終所有權主體。《憲法》第10條規定，我國土地分為國家所有和集體所有，因而，集體土地上的礦產資源不是集體所有，而屬于國家所有。換言之，國家擁有礦產資源終極所有權。在所有權的基礎上，我國現行的礦產資源產權形成了多層委托—代理關系。

具體到稀土資源，在礦產資源國家所有制為終極產權的背景下，稀土資源具體表現為全民所有和集體所有，在具體的稀土資源開采過程中，由各級政府部門或者地方政府代理管理權限，相應的，在國家采礦權許可條件下，礦山企業作為市場主體則成為了稀土資源的開采者，這樣就形成了以稀土資源終極所有權為核心的委托代理鏈條，①如圖1。

圖1 我國稀土資源所有權委托代理關系圖

以各級政府利益為主導的產權委托代理鏈條在實際操作中要求形成一種有效的產權制度。這一制度不僅要理順各級政府之間的管理權限，對各級政府管理權限形成有效約束，還需要理順各級政府之間的利益關系，對各級政府形成有效激勵，在保障各級利益分配合理的基礎上實現開采效率。否則，不完善的產權制度必然會導致不完整的利益關系。

從政府中取得采礦權許可證的礦產資源企業產權包括兩類：

第一類：可分割排他性產權。如企業設立投入的各種設備、技術等資產。

第二類：不可分割非排他性產權。這類產權是企業和社會互有的，主要分為三部分：第一部分是地下使用權，地下部分垂直支撐地表，但地下部分又是礦產資源的賦存體；第二部分是環境使用權，采礦、選礦、煉礦時，企業會利用環境的吸納功能而排出廢物，而企業排出廢物需要的環境體又是他人生存、發展所必不可少的資源；第三部分是勞動使用權，包括專用性和通用性的人力資源，而通用性人力資源則表現為企業礦工在閑暇之余從事其他勞動。

從稀土資源企業產權制度基礎來看，委托代理條件下的兩類產權構成了礦區利益補償的基礎。

二、稀土資源產權制度的缺陷

（一）排他性產權 （礦產資源產權）缺陷明顯

稀土礦產資源產權是一組權利束，有稀土資源的國家所有權、企業獲取的采礦權、探礦權組成。從實際情況來看，雖然我國對資源的國家所有權有明確規定，但是現行產權的實現過程中涉及的權利主體之間的責權利邊界模糊不清。

1.資源所有權、管理權、經營權混淆錯位

基于我國公有制為基礎的委托代理關系，稀土礦產資源的國家所有制事實上被地方政府或由地方政府控制的企業二元分割。以贛南稀土為例，贛南離子型稀土礦實際上被新重組的贛州稀土集團所控制，其目前基本上壟斷了贛州稀土的所有采礦權與探礦權，同時作為國有資產，贛州稀土集團又被贛州市政府委托國資委管轄，這樣理論上的委托代理缺乏現實上的人格化所有者，即稀土資源所有權的主體是虛置的，這一虛置的最基本的產權會導致派生出來的一系列產權混淆與錯位。

從法律角度講，稀土礦山企業經由中央授權，地方政府審批獲取采礦權許可證，從而實現了地方政府代替中央政府執行所有權管理職能，同時地方政府也承擔了對礦產資源開發經營的行政管理職能。這兩項職能在實踐中往往不能合理界定，一般的情況是所有權管理職能代替行政管理職能。如，基于自身利益最大化的訴求，地方政府為強化稀土資源控制權而爭奪資源，對礦區生態補償則視而不見，形成了產權不清、責任主體不明確的狀況。

從環境保護的監管責任和治理責任而言，按照誰破壞誰治理的原則，企業應對周邊環境保護（植被恢復、山地滑坡、農田土壤破壞等）負首要治理責任；而對流域范圍內水系污染等情況，各級政府應視具體情況分擔治理責任。但由于采礦權審批權限集中于省級或省以上政府，市縣級政府審批權限小，造成了稀土資源開采所在地地方政府權責不對稱。部分地方政府財政收益相對有限，縣級政府根本無力履行治理責任。

2．采礦權能殘缺引發生態補償責任不明晰

稀土資源開采或取得采礦權實際上獲得了在一定時期內對該資源的使用權，言外之意，企業所擁有的采礦權不具有完整意義上的獨立權，采礦權許可證一般都規定開采年限，對企業來講，這一期限有較強的不確定性，如2011年出臺的國務院關于稀土發展的若干意見等政策出臺帶來的政策的不確定性，促使企業短時間內以急功近利的方式，圍繞利潤最大化目標進行經營，這樣掠奪式開采行為則是必然的。

雖然相關法律如 《礦產資源法實施細則》要求采礦權人履行 “水土保持、土地復墾”的責任義務，但實際運作中礦山企業向地方政府繳納生態環境稅費后，由地方政府對轄區內的生態環境進行治理。同時相關地方法規也要求企業繳納礦山環境恢復治理保證金，履行 “誰開采、誰治理”責任。對于企業而言，雙重治理責任壓力下其往往是流于形式的應付環境治理，使地方政府對礦山環境恢復治理的質量監測與監管難度加大。對于政府而言，在環境稅費標準過低、治理財力不足的情況下，政府治理的責任也不到位。企業與政府間的博弈最終使 “誰破壞、誰治理”的原則難以落實，企業在治理環境方面的 “搭便車” 行為現象嚴重。

3.礦權與地權之間存在矛盾沖突

稀土資源開發與土地關系非常密切，這涉及到以下幾個關系：一是稀土資源所有權與土地所有權的關系；二是采礦權與土地所有權之間的關系；三是土地使用權的價值如何體現；四是采礦權與相鄰土地使用權的關系。

對于第一種關系很容易理解，根據現行法律，礦產資源國家所有權不因其依附的土地所有權歸屬不同而改變。對于第二種關系，獲取采礦權應同時取得土地使用權，因而不能忽視土地所有權的經濟利益，礦區土地有償使用制度是必須建立的。但由于礦區的土地往往涉及到農村集體土地所有權、土地承包經營權，采礦權的行使常常會在一定程度上面臨來自土地所有權主體的干預。企業獲取采礦權后，依附于集體土地的礦業權和地權容易發生矛盾，各方利益難以平衡。對于第三種關系，土地使用權價值應考慮土地增值與富含礦藏價值，因而稀土資源的價值實現以后在利益分配關系上應考慮土地所有者、土地使用權人等方面的利益。第四種關系實際上涉及到稀土開采行為的負外部性問題，企業開采行為必然影響到相鄰土地所有權人或者使用人的利益，應當根據 《民法通則》第八十三條規定，企業在造成相鄰土地利益損失時，給予相應補償。從經濟學角度，這一問題處理的不好，很容易產生外部糾紛，因而需要建立這兩類利益主體之間利益整合補償機制。

在實際運作中，礦產資源所有權、采礦權、土地使用權之間的沖突，主要歸因于采礦權的取得需要建立在行政機關代表國家行使礦產資源所有權的基礎上，而礦業權得以行使通常還需要將采礦區內農民所有的集體土地使用權轉化為礦地使用權。我國法律缺乏協調這兩種權利沖突方面的相關規范，這種法律盲區的產生也為礦業權的行使帶來多重困難，容易導致礦權人與土地所有權人之間產生利益沖突，嚴重影響了礦區和諧社會建設。

（二）非排他性產權缺失

從公共財政角度講，礦區環境質量產權作為非排他性產權，屬于公共產品，礦區居民或周邊居民都有權享受較好的生活環境質量。為確保這一公共產品的有效提供，界定環境使用權是非常有必要的，通過界定稀土資源地的企業環境使用權，實現公民普遍享受良好的環境，不僅可以確認保護比較稀缺的環境資源，還可以將開采企業的開采行為導致的環境負外部性實現內部化。理論上，界定這一產權有多種方式，如環境稅、可交易的排污權、礦山環境恢復治理保證金制度、生態修復基金、地區災害防治基金等。不同的界定方式決定不同的環境質量補償方式。

從實踐來看，南方離子型稀土開采有兩種補償方式，即礦區生態補償費和礦山環境恢復治理保證金制度。這兩種方式缺乏嚴格的法律依據且征收標準單一，遠遠低于實際生態修復的費用。從補償的客體來看，這類補償金與保證金僅限于土地復墾、植被恢復等環境破壞，而對于因稀土開采時建設的注液孔引發的突發性地質災害風險、礦山周邊土地污染以及生態惡化沒有做出相應的補償，這一補償面相對狹窄的制度不符合圍繞礦山生命周期風險管理以及環境破壞無線追償原則。

三、稀土資源產權缺陷引發的收益分配與生態補償問題

如前所述，稀土礦產資源開發涉及到的利益主體包括中央政府、地方政府、采礦權人、土地所有者、礦區及周邊居民。在資源開發環節，各級政府通過稅費分成與上收部分經營收益的方式參與資源開發利益分配，礦區職工及周邊居民沒有合法的參與利益補償的途徑。在礦區生態補償環節，中央政府和礦山企業分別通過轉移支付或上繳生態補償費等方式，給地方政府提供資金，并由地方政府實施環境治理和監管。

（一）稀土開發環節的收益分配及其問題

以贛州市為例，按照2012年1月1日起實施的贛州稀土綜合稅費征收標準，稀土資源開采的中央收益是面向企業征收企業所得稅、增值稅分成，由礦管局征收的采礦權探礦權使用費、礦產資源補償費收入分成。省級政府與贛州縣市級政府收益分配為企業所得稅、增值稅、資源補償費、采礦權探礦權使用費、資源稅、環境稅費分成的加總。稀土開采企業凈利潤為企業利潤總額與所得稅之差。具體分成比例和征收情況如表1、表2所示。

從表1、表2可看出，中央政府、省一級政府獲取的利益相對較大，分成了稀土開采企業繳納的主要稅費項目，如增值稅、企業所得稅、資源補償費等；而資源開采地的縣市級政府獲取了小稅種的收益，這些小稅種費率以及征收額度一般較低，收益有限。

（二）稀土礦區生態環境補償的責任分配及其問題

一般而言，稀土開采企業是礦區生態環境的直接損害者，因而這些企業應是首要的補償責任主體。當前，稀土開采企業主要通過繳納環境稅費的方式間接履行責任。從具體標準看，對這些企業實際征收的水土保持設施補償費與水土流失防治費、排污費、森林植被恢復費等環境稅費合計為每噸稀土氧化物1600元，而實際上水土流失、植被恢復、污染治理三項費用為16857.58元，②環境治理費用缺口相當大。

表2 贛州市稀土開采企業上繳的主要稅費情況表 （單位：萬元）

從中央政府對江西省礦山環境治理、生態補償等責任的實際承擔情況來看，2010～2012年，中央財政對江西省礦山環境恢復治理的財政轉移支付分別為69.48億元、74.19億元、63.65億元；③2010～2012年江西省財政對贛州的環境支出為2億元、2.3億元、2.61億元；④2010～2013年贛州市本級與縣級安排的地方環境治理資金如表3。⑤

表3 贛州市本級與縣級財政安排的地方環境治理資金 （單位：萬元）

從表3不難發現，縣市級政府所獲得的省級財政環境治理費用雖逐年上升，但增幅不高。受縣域經濟發展程度與地方財力的影響，贛州市本級與縣級財政安排的地方環境治理資金更是少之又少，甚至在贛州市19個縣市區中，大部分縣市區沒有安排這筆專項資金。據華夏時報2012年5月19日的報道，贛州稀土開采導致的環境污染治理費用高達380億元，可見這些資金對于高昂的環境治理經費缺口簡直是杯水車薪。

不難得出結論，贛州市稀土開采涉及的各方利益主體責權利關系嚴重背離。需要指出，以上尚未涉及礦區居民健康補償責任的落實問題，但從單純的環境治理責任管中窺豹，稀土資源型企業可持續發展進程面臨諸多問題。

四、改革資源環境產權制度、理順利益分配關系的政策建議

礦山產權制度缺陷導致了礦產資源開發的產權主體、利益主體與可持續發展的責任主體三者脫節，進而產生了一系列可持續發展風險的表象。因而，加大稀土礦山資源環境產權制度改革是徹底解決礦山企業可持續發展問題的必要途徑。

1.建立可持續發展準備金制度

從國家法律層面，通過建立可持續發展準備金制度的方法界定環境質量的初始產權，針對礦山企業生產過程中對環境質量的使用以及損害的不同特征，強制性地要求企業按照一定標準提取可持續發展風險準備金，以備未來所需的同時，將恢復國土資源和保護生態環境的社會責任提前明確。

2.明確政府與企業在礦產資源開發中的可持續發展責權利關系

根據污染者付費原則以及受益者分擔原則，礦業企業是礦區生態補償的責任主體，主要承擔正在發生的礦區生態環境損害的補償責任。中央政府作為資源開發的受益者一方，主要承擔單個企業無力承擔而且外部性較廣無法確認潛在責任者時的責任。地方政府作為資源開發的受益者一方，應承擔歷史遺留的礦區生態環境損害的補償問題，補償方式可以通過征收跨區稅、橫向轉移支付的方式進行。

3.進一步厘清中央與地方政府在礦區可持續發展中的責權利關系

首先，進一步明晰中央政府擁有礦產資源所有權，通過全面實施礦業權有償取得制度實現其利益。同時，中央政府也應明確必須在資源開發中強化自身的公共管理職能，制定全國性的與礦產資源開發有關的法律法規、礦產資源發展規劃等。其次，地方政府對維護區域資源開發秩序、礦區公共設施建設、礦山環境恢復治理等方面監管職能必不可少。按照事權與財力相匹配的原則，重構中央與地方在資源開發中的利益分享機制。改革現行的財稅體制，特別是中央與地方的稅收分享比例，加大資源地政府的分享比例，增強地方政府的財力，使地方政府有足夠的激勵實現其監管職能。

4.探索通過不同方式解決一元礦權與二元地權的矛盾與沖突

礦權與地權矛盾的焦點在于土地市場溢價分配問題，根源在于農戶市場化配置土地權利的缺失。化解的途徑之一就是賦予農民市場化配置土地資源的權利，也就是說確立集體土地所有者對集體土地的處分權，將集體土地的流轉權歸還農民。當農民擁有了土地流轉權后，就可以通過與礦業權人談判，以市場化方式確定礦業用地流轉的交易價格、轉讓期限等。途經之二是國家征用集體土地，應當賦予農戶以談判權，通過農戶與政府之間的談判實現對土地使用者的市場化補償，以維護集體和農戶的收益權。途徑之三是借鑒國外的做法，實行土地股權制度，允許土地的所有者與使用者將土地的使用權入股獲得土地市場價值溢價的部分收益，實現土地所有者與使用者的收益最大化。

［注 釋］

①需要說明的是，2012年贛州稀土資源整合形成贛州稀土集團，企業性質為地方國企，因而圖中所示的委托代理關系為多重委托代理關系。

②詳見賴丹，吳雯雯.資源環境視角下的離子型稀土采礦成本收益研究，中國礦業大學學報 （哲學社會科學版），2013年第3期，第63-69頁。文中詳細測算了生產單位稀土氧化物的環境成本，本文選取了這三項費用實際治理發生額指標。

③數據來源于國家統計局網站。

④ 數據來源于贛州市人大政府工作報告 （2011-2013）。

⑤ 數據來源于贛州市財政局年度決算表 （2010-2013）。