地方政府投融資平臺建設的探討
——基于河南省投融資平臺的研究

（河南省財政廳 河南鄭州 450000）

改革開放以來，我國城鎮化進程加快，截至2012年底，我國城鎮化率已達到52.57%，而河南省城鎮化率僅為42.4%，低于全國平均水平近10個百分點，河南省城鎮化水平尚有很大的提升空間。中共十八大提出了“新型城鎮化”，即以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、和諧發展為基本特征的城鎮化，新型城鎮化是土地的城鎮化與人口的城鎮化合二為一，使城市產業可以吸納更多的農村勞動力，是實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕的城鎮化。而這種更高層次的城鎮化需要大量的資金支持，在市場融資不能滿足資金需求時，政府投融資平臺的參與就顯得非常必要。近幾年來，保障性住房的建設是我國重大的民生工程，公租廉租房建設、棚戶區改造的大力推進，更是孕育了地方政府投融資平臺的誕生，加速了平臺公司的發展，同時也帶來了巨大的挑戰。

一、地方政府投融資平臺建設的必要性和存在問題

為認真貫徹落實中央新型城鎮化精神，加快推進保障房建設工作和棚戶區改造工程等，河南省委省政府以科學發展觀為指導，努力打造依靠金融創新助推以人為核心的小康社會的實現，地方投融資平臺的作用大大顯現，平臺數量出現了大規模增長，籌措的資金加速了河南省城鎮化進程，有效推進了保障性安居住房工程的建設和棚戶區改造工作的進展。但同時也面臨了諸多的問題：一是大部分投融資平臺資產盤子大但公益性資產占比過大，資產收益率很低，市場化程度較低，同時債務負擔越來越重對其可持續發展也帶來一定的威脅；二是融資方式單一，銀行貸款資金占據了絕大部分的份額，傳統融資模式面臨著重大的挑戰，融資瓶頸壓力巨大，迫切需要探索融資模式的創新；三是投融資平臺自身建設與運作不規范，部分政府融資平臺貸款的投放方式過于粗放，缺乏審慎管理。

二、地方政府投融資平臺發展的建設策略

河南省投融資平臺發展面臨機遇和挑戰，在政府大力支持的同時也要依據現代企業制度規范運行，才能實現企業的可持續發展。

（一）明確投融資平臺的定位。投融資平臺未來發展的基本思路應該是“依托政府，市場運作；做強主業，多元發展；順時應勢，轉型崛起”，即在承擔政府職能的同時要按照企業發展規律積極培育經營性業務，努力提高自身經營能力，實現多元化經營，實現企業可持續發展。首先，盤活存量資產以恢復舉債能力，通過注入經營性、易變現的優質資產，做實做強投融資平臺。通過整合地方政府優質資源，將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進平臺公司，以此充實資本金，降低對地方財政的依賴。

（二）探索多樣化的融資模式。繼續拓展銀行貸款、中期票據、發行私募債券等融資方式，同時探索資產證券化、產業投資基金、融資租賃、股票上市、PPP項目融資等創新融資模式。

1.資產證券化融資。資產證券化是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式，將缺乏流動性的資產，轉換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為，使其具有流動性。主要包括四種方式：（1）實體資產證券化：即實體資產向證券資產的轉換，是以實物資產和無形資產為基礎發行證券并上市的過程；（2）信貸資產證券化：是指把欠流動性但有未來現金流的信貸資產（如銀行的貸款、企業的應收賬款等）經過重組形成資產池，并以此為基礎發行證券；（3）證券資產證券化：就是將證券或證券組合作為基礎資產，再以其產生的現金流或與現金流相關的變量為基礎發行證券；（4）現金資產證券化：是指現金的持有者通過投資將現金轉化成證券的過程。

這種融資方式對于政府投融資平臺來說具有很好的意義：一是能夠增強資產的流動性。平臺公司將相對缺乏流動性、個別的資產轉變成流動性高、可在資本市場上交易的金融商品的手段，通過資產證券化，發起者能夠補充資金，用來進行另外的投資。二是能夠降低融資成本。通過資產證券化市場籌資比通過銀行或其他資本市場籌資的成本要低許多，這主要是因為：平臺公司通過資產證券化發行的證券具有比其他長期信用工具更高的信用等級，等級越高，付給投資者的利息就越低，從而降低籌資成本。三是能夠減少風險資產。平臺公司通過資產證券化發行將風險資產從資產負債表中剔除出去，有助于發起者改善各種財務比率，提高資本的運用效率，滿足風險資本指標的要求。

2.基礎設施產業投資基金。是指為上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金，由基金管理人管理基金資產，并委托托管人托管，從事創業投資、企業并購重組投資和基礎設施等實業投資。我國基礎設施產業投資基金起步于2006年，對金融創新具有重要的現實意義：一是有利于填補基礎設施建設的巨額資金缺口，減輕國家財政負擔；二是以基金投資的產權約束優勢和基金的專家管理優勢，能有效提高基礎設施投資及運營效率；三是有利于刺激社會投資，促進民間資金轉化為有效投資，為社會提供穩定資金收益投資渠道。

3.融資租賃。是一種特殊的金融業務，指出租人對承租人所選定的租賃物件，進行以融資為目的的購買，然后再以收取租金為條件，將該租賃物件中長期出租給該承租人使用。在平臺企業投融資領域開展融資租賃具有重要的意義：一是對于不能從銀行和資本市場獲得外源融資的企業來說是最有效的途徑之一，可將城建投融資領域中的公交、水務、城建等行業貸款轉化為融資租賃貸款，可以部分規避國家宏觀產業調控風險；二是通過將表內固定資產釋放增加貨幣資金的比例，實現盤活城建存量資產，優化資產結構，緩解現金流壓力，提高資產的流動性，提高資金使用率；三是有利于企業合理的節稅和避稅。

4.股票上市。我國有不少上市融資的案例，如首創股份、武漢城投、上海城投等等。平臺企業股票上市融資，是將從事城市基礎設施建設、融資和經營、管理的政府投資企業，通過獨立改制、引資改制、切塊改制等靈活、多樣的方式，進行規范的股份制改革后，根據國家有關股票公開發行上市的法律法規，選擇的一種直接融資方式。一般的平臺企業都是由政府投資的國有獨資企業，投資主體單一和一股獨大的不利影響，往往造成國有資產經營的低效率。通過組建股份公司，不僅擴大了資金來源，實現了產權多元化，還能進一步優化企業產權結構，完善法人治理結構。同時，平臺企業更加市場化，進一步拓寬了企業的融資空間，也能樹立良好的市場形象。

5.PPP項目融資。是指政府部門通過與社會資本建立伙伴關系來提供準公共產品或服務的一種“多贏”的現代融資模式，主要運作模式是由政府和私營企業合作成立項目公司，主要用于大型交通基建項目、電力、供水、垃圾處理等公用事業項目。PPP項目融資最直接的優勢就是快速提升基礎設施融資能力，讓企業參與建設運營全過程，有利于解決重復建設和建設質量問題，社會使用者則會得到高效率的服務。在實施過程中，政府除了同企業共同做好前期規劃設計、規定服務標準外，還需事先規定定價和補貼的政策對合作企業予以補貼，并監督企業運營項目的質量和履行好維護設施的承諾。這種模式也是國家積極支持的一種方式，河南省投融資平臺可以嘗試，以吸引社會資本進入基礎設施項目建設，同時減輕政府債務壓力。

（三）加強投融資平臺自身建設，完善運作體制。第一，整合重組投融資平臺。隨著潮流孕育而生的平臺公司大大小小數不勝數，地方政府應對投融資平臺進行整合來壯大平臺公司的實力，尤其是對投融資平臺規模不大且資產質量不高的為數較多的市、縣投融資平臺。通過整合和重組強有力的投融資平臺，作為政府對基礎產業、基礎設施和公益性項目投資以及城市資源開發和運作的主平臺，并按照“決策、執行、監督”相互獨立的原則，逐步建立科學決策、規范運營、嚴格監管、權責統一的政府投融資平臺體制。第二，嚴格把控風險，建立債務預警系統。健全項目投資決策、融資決策和償債機制，不僅強調項目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資和償債等環節的管理。研究和設立投資宏觀風險防范機制，篩選有關地方財政、經濟發展、社會民生和房地產市場等多項指標數據，對全省18個省轄市和24個財政直管縣的投融資環境作出宏觀評價和分析。同時，建立債務預警系統，對目前的債務進行梳理，通過設定償債保障率、資產負債率等指標來測定債務風險程度，并劃出相應的風險區間，并制定不同級別的應對方案，建立公司財務風險跟蹤監督和預警等內部控制機制，對項目財務活動進行全程監管。