美國聯邦政府中長期預算運行機制及對我國的啟示

許云霄

(北京大學經濟學院，北京 100871)

·經濟與管理研究·

美國聯邦政府中長期預算運行機制及對我國的啟示

許云霄

(北京大學經濟學院，北京 100871)

美國作為一個聯邦制國家，聯邦政府、州政府和地方政府每個財政年度均會獨立編制本級財政預算報告，經過本級議會討論通過后實行。在預算報告中，聯邦政府每財年的預算報告中會對中期和長期預算內容進行詳細分析。通過美國的發展經驗可以看到，中長期預算有利于克服年度預算中的短視行為，有利于優化政府財政宏觀調控職能。中國必須開始制定并實踐中長期預算和財政中期計劃，對于緩解中國的順周期財政支出，實現逆周期調控具有重要的意義。

美國聯邦政府;中長期預算;運行機制;啟示

一、美國聯邦政府中長期預算報告簡介

美國聯邦政府中長期預算報告并不是一份單獨報告，而是包含在每財年聯邦政府的財政預算草案中，說明聯邦政府的中長期規劃并對各項政府財務狀況進行中長期預測，基于預測對政府政策進行適度調整。除政府預算草案外，OMB發布的“聯邦政府預算分析卷”和CBO發布的“長期預算概覽”也與聯邦政府的中長期預算密切相關。

(一)聯邦政府財政預算草案

美國聯邦政府財政預算草案由預算管理局(OMB)編制，總統必須在財政年度開始當年二月的第一個星期一之前，向國會提交簽署后的新財年聯邦預算草案。

美國聯邦政府新財年預算，主要為支出預算，包括聯邦各部門、重大項目支出預計及政府財務相關統計表匯總。為便于分析和比較，本文選擇美國聯邦政府最新的2016財年預算草案作為主要分析對象，并在不同時期預算報告對比部分選擇1996年、1997年、2006年三年的聯邦政府財政預算作為對比。

(二)聯邦政府預算分析卷①資料來源:the White House，https://www．whitehouse．gov/omb/budget/Analytical_Perspectives

“聯邦政府預算分析卷”一般由預算管理局(OMB)每年二月發布。作為編制支出預算的主要機構，OMB在每年預算草案提交國會審批后，會再發布一份“聯邦政府預算分析卷”，隨年度預算中的一些重點領域進行更為詳細的陳述分析，并對預算草案中涉及的一些數據進行進一步解釋。該報告包括經濟和會計不同視角的分析內容，如聯邦政府收入信息、聯邦政府支出分析、聯邦政府借款和負債情況相關信息、當前政府服務的相關預估數據、編制聯邦政府預算草案涉及的技術手段等。同時，OMB會在該報告中詳細闡述編制聯邦政府預算草案涉及的相關經濟假設前提，并出具根據部門、功能、細分功能、項目等不同分類方式分類的政府財政狀況數據表。其中，報告的“長期預算概覽”章節專門分析聯邦政府中長期預算，闡述主要項目中長期預算規劃、政府相關財政改革時間表、聯邦政府在中長期預算區間內可能面臨的財政問題等內容。為便于分析，本文以2016財年最新的“聯邦預算分析卷”為代表進行研究分析。

(三)長期預算概覽①資料來源:Congressional Budget Office，http://www．cbo．gov/topics/budget/long－term－budget－analysis

“長期預算概覽”一般由國會預算辦公室(CBO)于每年七月發布(目前更新至2014財年)。CBO發布的“長期預算概覽”一般會將預算報告草案中中長期預算的時限進一步延長，由政府預算報告草案的10年延長至25年和75年，在更長的時期內對各項目的預算情況進行分析，并基于經濟預測評估長期經濟形勢對聯邦政府預算產生的可能影響。為便于分析，本文選擇2014財年“長期預算概覽”為代表進行研究分析。

二、美國聯邦政府中長期預算報告結構及特點分析

(一)美國聯邦政府預算草案中中長期預算內容分析

在美國聯邦政府2016財年的預算報告中，與中長期規劃相關的重點集中在兩個部分。首先是在前六部分內容中，在對一些重點項目2016財年的預算進行報告后，提出該項目在2016－2025年的中長期發展目標。例如，在“為美國的未來投資”部分，就部分地列示了美國交通基礎設施的長期投資計劃，提出了一項為期6年，總投資額為4780億美元的美國地面交通基礎設施建設改善方案，并簡單介紹了該方案實施的背景、目標、主要涉及的改善內容等。同樣，在這部分預算草案中，也提出了加強殘疾人社會保障服務的預算方案，說明了據測算目前美國社會保障基金到2033年之前可以滿足社保資金需求，并提出為實現提高殘疾人社會保障服務的目標，在十年期預算窗口內聯邦政府的相關收入增長及可能措施。同樣，在“面向未來的政府”中，也涉及到了美國食品、藥品監管體系新的分支機構HHS的中長期發展目標，以及支持科學、數學、技術、工程發展的五年期規劃項目。

另一部分中長期預算集中在預算草案的最后一部分“報表概述”，共有13章報表，以數字形式詳細說明了美國聯邦政府在2016－2025十年中長期預算期間各項財政狀況預測:②資料來源:Fiscal Year 2016 Budget of the U．SGovernment

1．表1“預算總表”(Table S－1)。“預算總表”從宏觀的角度列出了2016－2025財年聯邦財政預算的核心數據，包括GDP、聯邦政府收支、赤字額度、政府債務構成以及以GDP百分比形式列示的上述數據。從表中數據可以看出，2016財年預計國內GDP為188190億美元，聯邦政府預計收入35250億美元，預計支出39990億美元，財政赤字4740億美元，占GDP2．5%。到2025財年，國內GDP預計為278080億美元，聯邦政府預計收入54780億美元，預計支出61650億美元，財政赤字6870億美元，占GDP2．5%。2016－2020財年聯邦政府預計共存在財政赤字24880億美元，2016－2025財年預計共存在財政赤字56740億美元，分別占GDP的2．4%和2．5%。可以看出，在2016財年的十年預測窗口期內，美國聯邦政府的財政赤字始終存在且有所提高，但占GDP總量的比重保持在2．5%比較穩定的水平，沒有超過3%的警戒線。這符合預算草案前文中涉及的關于控制政府開支和赤字的相關要求。

2．表2“預算草案對于降低財政赤字的影響”③因篇幅所限，有興趣的讀者請參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P92－93或與作者聯系。以下多處表格同此。和表3“2016－2025財年累計赤字削減額”——中長期預算赤字的削減問題。①參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P94－95從預算總表中可以看出，財政赤字是中長期美國聯邦政府仍然需要面對的一個問題，這一點在聯邦政府中長期預算報告草案中也得到了重視和體現。表2、表3分別在預算總表的基礎上，從分項和累計兩個角度列示了2016財年預算草案對中長期預算中赤字削減的作用及不同項目預計的赤字削減額。由于表格數據龐雜，這里僅選取部分內容舉例說明。如，表2第一項為對于工作家庭稅收及投資改革對財政赤字的影響。在中長期，對中產階級稅收改革，對中低收入家庭育兒支出的補助以及和州政府共同提供的免費教育支出這三個項目在中長期增加了政府財政赤字，而其他稅收改革項目則有助于減少財政赤字，并預計了每年該項目總體對財政赤字的影響。在表3中則以2016－2025財年累計數的形式體現了各項赤字削減計劃在中長期十年預測窗口期內對聯邦政府財政赤字的影響。

3．表4“分類調整后的基線”。表4分類列示了調整后的各項政府收支基準線。

4．表5“分類預算草案”、表6“以GDP百分比列示的分類預算草案”、②參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P100－101表7“經過人口調整和通貨膨脹調整后的分類預算草案”。③參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P102表5－7表格以分類預算的實際額度、各類預算占GDP的百分比以及人口和通脹調整三種不同形式列示了中長期聯邦預算草案。這三張表格格式一致，均分為支出、收入、財政赤字和備忘錄等四個部分。其中，在支出統計時，沒有采用分具體支出項目列出支出的方式，而是將聯邦政府中長期預算支出分為自由裁量支出和強制性支出兩部分，強制性支出部分又包括社會保障、Medicare、Medicaid、移民改革和其他制定支出等項目，政府收入為各項稅收收入，財政赤字部分包括初始額和預算赤字。表6、7在表5預算額的基礎上又進一步做了處理和調整，其中表6為將預計額轉化為占當年預計GDP的比例，而表7則通過前文所提到的人口統計學和經濟預測相關技術，基于現行經濟數據對預測人口增長率、通貨膨脹率進行預測，從而對中長期預算初始額進行調整，提高了中長期預算的準確性。

5．表8“平衡預算和控制緊急赤字行動基線與調整后基線的差距”。①參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P111表8列出了平衡預算和控制緊急赤字行動中規定的各項措施基準線與調整后基準線存在的差距，并分2016－2020財年和2016－2025財年中期、長期給出了匯總值。

6．表9“定向開支及相關收入草案”。②參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P112－131表9部分為整個表格概覽中篇幅最長的部分，整個表格共26頁，分農業、教育、醫療服務等不同方面，詳細說明了聯邦政府在2016－2025財年內每個領域主要項目對財政赤字的影響。聯邦政府在提供這部分預算信息時，并沒有列示實際測算額，而是每個項目會增加或減少財政赤字的額度。并分2016－2020財年、2016－2025財年中期、長期兩個時間段列出匯總額度。

7．表10“分類的自由支配資金數額”、③參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P132－133表11“分部門的自由支配資金額度關于聯邦政府中長期自由裁量資金”。④參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P134－136表10、表11部分主要提供了聯邦政府中長期自由支配資金的相關預算，它們分別從分項和分部門兩個角度列示，均列出了2014財年的實際發生數，2015財年的批準數，2016財年即后續中長期的預計數。值得一提的是，在分部門自由支配資金中，除美國國防部、農業部、財政部等部門外，還包括退伍軍人管理局、國家自然科學基金、小型企業管理局等各機構。

8．表12“經濟預測”、⑤參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P137表13“政府財務、債務狀況”⑥參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P138－139——美國中長期經濟預測及聯邦政府中長期財政狀況預測。表12和表13作為2016財年聯邦預算草案的最后兩部分，主要是關于美國經濟形勢和聯邦政府財政情況的預測分析。經濟預測包括名義GDP、實際GDP，CPI變化比例、利率、失業率等反映美國宏觀經濟狀況的基本指標，這些經濟指標是2016財年進行此后十年期中長期聯邦政府預算預測的經濟基本面。從數據上看，美國2016－2025財年間經濟基本保持在比較穩定的狀態，GDP增長率在2%－3%，CPI變化比例穩定在2．3%左右，失業率維持在5%上下，這也是此前各聯邦政府收支項目預測的基礎。

整個預算草案最后部分是對聯邦政府財務狀況及債務狀況的分析，包括2014財年的實際發生數和2015－2025財年的估計數。美國聯邦政府在中長期預算草案中，對政府財政狀況有很詳細的列述。主要是聯邦政府預算存在的財政赤字，包括初始額及占GDP的比例，2014年這一比例為2．8%，在預測期內，除2015財年該比例為3．2%外，其他年份均在2．3%－2．6%之間。具體到政府債務，公眾持有的債務，政府賬戶持有的債務，未償還債務等，總體比例超過GDP的60%，但在2016－2025財年的預測窗口期內呈現持續下降的趨勢，從2016財年66．5%的預測值下降到了2025財年的63．7%。

(三)美國聯邦政府中長期預算特點分析

通過前文對美國聯邦政府預算及其中長期預算結構、內容的介紹可以看出，美國聯邦政府的中長期預算具有兩個重要特點，其一中長期預算與中長期規劃是合一的;其二相關預測數據是基于眾多經濟預算的軟性數據。首先，美國聯邦政府的沒有單獨的中長期規劃，其中長期預算是一種規劃性質的，僅對聯邦政府在十年中長期預算區間內對重要項目的投資進度及項目發展時間表進行報告，不會對每個項目進行精確的預算撥款時間表報告。其次，中長期預算中對聯邦政府財務狀況的各項數據，往往是根據已有的統計數據和部門報告，確定人口增長率、勞動力增長率等數值，進而對十年期窗口GDP增長率、政府收支增長率等指標進行預測，因此這些預測數據實際上是軟性的，僅能為政府在制定中長期政策時提供財政狀況參考，具體收支情況仍需依據在政策制定年度的實際經濟形勢確定。

三、“聯邦政府預算分析卷”、“長期預算概覽”與中長期預算

OMB發布的“聯邦政府預算分析卷”中“長期預算概覽”章節與CBO發布的“長期預算概覽”兩份報告是美國對聯邦政府中長期預算進行評估、分析最為重要的資料，這兩份報告均針對當年度聯邦政府預算中的中長期規劃部分進行評估分析，但分析視角和側重點有所不同。與“長期預算概覽”相比，“聯邦政府預算分析卷”的綜合性更強，它不僅對長期預算進行分析，而且對經濟形勢、政府財政狀況、管理狀況、預算程序、特殊問題等方面均進行分析和評估。而“長期預算概覽”僅針對當年預算中涉及的中長期預算，分章節對中長期聯邦政府預算涉及的環節、項目進行詳細的評論分析，并將預算方案中十年期中長期規劃窗口進一步拓展到25年期、75年期，進行更長期的預算規劃。

“聯邦政府預算分析卷”與“長期預算概覽”對聯邦政府中長期預算的影響。

“聯邦政府預算分析卷”中關于聯邦政府中長期預算的分析集中在正文第二部分“經濟和預算分析”中的“長期預算概覽”部分。在2016財年的“聯邦政府預算分析卷”中，采取的是總體形勢分析和項目分析相結合的方式，首先進行了2008年經濟危機以后美國經濟狀況的分析，評估了聯邦政府現行政策下各項目長期可能的運行狀況并對可能產生的問題進行了分析，提出此后十年間美國嬰兒潮一代退休給美國醫療體系、社保體系可能帶來的進一步壓力。在此基礎上，分析報告對政府財政赤字和其他在本財年預算報告中有所涉及的美國聯邦政府中長期項目包括醫保體系、移民增長、人口結構變動等進行了進一步的技術預測。

相比較而言，CBO的“長期預算概覽”則更為詳細，2014財年的“長期預算概覽”正文部分共133頁、七章，詳細分析了聯邦政府長期預算的概況、醫療保障項目的長期概況、社會安全項目的長期概況、聯邦政府無息支出的長期概況、聯邦政府收入的長期概況、經濟政策對經濟和預算的影響和長期預算的不確定性。正如前文所述，CBO在進行中長期預算分析時，除了結合當前經濟形勢分析預算報告中的十年期預測值是否符合經濟趨勢，還會將預測期延長至25年，并基于25年期的預期為政策執行的時間和規模提供相關分析建議。例如，CBO在分析減少財政赤字的政策時，就分別以2015年、2020年和2025年三個時間點作為政策開始的時間，測算到2039年債務占GDP比例的水平，不同政策執行時間對政府收入增加、支出削減總和占GDP比例的影響。最終的結果是，如果政策從2015年開始執行，這一比例為2．6%，如果從2020年開始執行，則為3．2%，而如果推遲到2025年才開始執行，這一比例將高達4．3%。此外，在每年的“長期預算概覽”中，CBO都會公布其用于“長期預算概覽”中測算出來的美國移民增長率、總和生育率、殘疾人口比例等美國社會、經濟數據，并詳細解釋分析預測時所選擇的GDP增長率、利率等數據數值和原因。在“長期預算概覽”的最后，CBO還會提供一個預測期長達75年的長期聯邦預算測算，對更長期內美國經濟、社會變化進行分析，為次年聯邦預算草案的編制及中長期政策的調整提供資料。

四、不同時期的美國聯邦政府中長期預算報告對比

聯邦政府中長期預算的時限并非固定不變，自20世紀90年代起，歷任總統在制定中長期預算時，既有選擇制定4年期中期預算，也有總統選擇制定10年期預算。1997年以前，聯邦政府中長期預算為4年期預算，即對之后四個財政年度的預算進行預測。1996年中開始，CBO開始嘗試對10年期政府預算進行預測，1997財年預算報告采用了5年預測期，但1998年起又重新調整為4年期中長期預算，在布什總統執政期間也一直編制4年期中長期預算。直至奧巴馬當選總統后，在其首個預算報告“新時代的責任:重塑美國誓言”(A New Era of Responsibility，Renewing America’s Promise)中，重新開始制定十年期中長期預算并延續至今。一般而言，更長期的中長期預算一般意味著政府更注重財政政策的長期影響，不希望所制定的財政政策僅局限于滿足近期的優先事項和相關需求，而在中長期經濟形勢發生變化時無法進行必要的調整。在此以1996財年、1997財年、2006財年和2016財年四份聯邦政府預算作為代表，對不同中長期預算時期的預算報告進行對比分析:

1996 財年和1997財年均為克林頓總統執政時期，在1996財年聯邦政府預算中，也分為“讓國民分享經濟發展成果”、“創造更多的就業機會”等部分，但除“報表概覽”部分提供了之后四個財政年度的中長期預測數據外，文字部分基本不涉及各項目的中長期規劃和預算，一般為基于1993、1994和1995財年各項目實際支出情況，提出1996財年的預算額度，僅在極少數項目如學生貸款項目中，介紹了該項目的中長期影響，即直接貸款項目全面實施后1996—2000財年學生、家庭和學校負擔將共計減少52億美元。1997財年預算報告中，出現了為實現到2012財年達到預算平衡的目標，聯邦政府的各項政策措施，開始出現一些基于中長期政策目標的預算規劃。2006財年為布什總統執政時期，由于該年度財政預算在對每個項目的介紹后會附有相關數據表格，中長期數據會體現在表格中，在政府財政赤字部分，該年度財政報告還分1年期、2年期、3年期和4年期不同時期匯總了預計財政赤字與實際財政赤字間的差額。最新的2016財年預算報告草案已經在前文中進行了較為詳細的分析，在預算報告中，對更多的項目進行了中長期規劃分析并提出了中長期目標。

在這四份聯邦政府預算報告“報表概覽”部分，雖然時期不同，其總體格式是一致的，以表格形式對政府收支、債務狀況等各項財務指標進行列示，不同之處僅在于預測時間為4年期、5年期或10年期。

五、總結及啟示

從對美國聯邦政府中長期預算時限、內容及后續評估分析工作的分析可以看出，美國對于聯邦政府中長期預算的制定，已經形成了一個嚴密的、環環相扣的完整體系。從中長期預算制定、審批到后續的分析評估，時間跨度長且參與機構眾多，并通過多個第三方機構的監督和評估盡可能提高中長期預算的合理性和科學性，減少預測偏差。與短期預算相比，中長期預算不僅預測聯邦政府相關政策的實施環境，而且預測了政策時候后對經濟、社會的長期影響，對政策制定意義重大。同時，10年期、25年期甚至75年期的中長期預算預測，會使得政府政策目標更為長遠，避免短視和過于激進的短期政策目標。但同樣值得注意的是，由于美國政治體制和預算過程的特點，聯邦政府的預算草案首先需要滿足預算程序和相關政治過程的要求，因此并不一定實現經濟效率的最大化，而是綜合效率、公平，對各方面的一種平衡。

通過美國的發展經驗可以看到，中長期預算有利于克服年度預算中的短視行為，有利于優化政府財政宏觀調控職能。財政政策設計的核心內容逆周期宏觀調控，現實運行的財政政策有時很實現相應的調控效果。在采用標準現代時間序列分析的文獻中，財政政策在發展中國家呈現順周期和在發達國家呈現非周期的主要原因，應歸結為是否存在一個明確的結構預算制度或者中長期預算制度。中國必須開始制定并實踐中長期預算和財政中期計劃，對于緩解中國的順周期財政支出，實現逆周期調控具有重要的意義。

(責任編輯:欒曉平)

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1003－4145［2015］11－0175－06

2015－09－29

許云霄，女，北京大學經濟學院副教授。