城鎮化對經濟結構轉型升級的影響及實現路徑
——以山東省城鎮化發展為例

劉愛梅 王波

(山東大學經濟研究院，山東 濟南 250100;山東社會科學院，山東 濟南 250002)

城鎮化對經濟結構轉型升級的影響及實現路徑
——以山東省城鎮化發展為例

劉愛梅 王波

(山東大學經濟研究院，山東 濟南 250100;山東社會科學院，山東 濟南 250002)

推進城鎮化健康快速發展，是實現經濟結構轉型升級的重要途徑，也是實現區域經濟由大到強戰略性轉變的重要途徑。依據諾斯的制度創新理論和錢納里的“標準結構”理論，在深刻領會李克強總理關于創新、城鎮化與結構調整相關論述的基礎上，以山東城鎮化發展對經濟結構轉型升級的影響為例，分析城鎮化發展與經濟結構轉型升級不相協調的制約因素。研究發現，城鎮化率與經濟大省地位不相匹配、首位城市優勢不明顯、體制機制改革滯后等因素制約了山東經濟結構轉型升級。城鎮化發展與山東經濟結構轉型升級的實現路徑:大力提升城鎮化率，借鑒創新產業轉型經驗，優化資源配置布局，推動城鎮化制度改革，實施綠色城鎮化發展戰略。

城鎮化;經濟結構;轉型升級;綠色城鎮化

一、文獻綜述與理論依據

改革開放30多年來，中國一直采取趕超戰略，將人才、重要資源布局在優勢地區和優勢部門，但是趕超戰略在為中國帶來經濟大發展的同時，也帶來了城鄉發展、區域發展的不平衡以及經濟結構的失衡。未來一二十年是中國經濟從結構失衡轉向結構均衡的關鍵時期，也是中國城鎮化建設的關鍵時期。目前，中國城鎮化正處于快速發展時期，2014年中國城鎮化率達到了54．77%。城鎮化的快速發展無疑給中國經濟增長和結構調整產生了重大影響，正如李克強總理所說:“調整經濟結構最重要的是擴大內需，而擴大內需的最大潛力在于城鎮化。”如何正確處理城鎮化和經濟結構調整的關系是擺在決策者面前的重要課題。

(一)文獻綜述

以往國內外學者研究的重點主要集中于城鎮化對經濟增長的推動作用，雖然結論不一，但城鎮化對經濟增長的正面作用得到了公認。而學者們關于城鎮化與經濟結構調整關系的研究則相對晚一些，主要探討的是城鎮化對經濟結構調整的推動促進作用。由于經濟結構是一個大概念，包括產業結構、需求結構、城鄉結構、區域結構等，不同學者對城鎮化與經濟結構調整的關系有不同的理解。有的學者從產業結構來分析其與城鎮化的關系，馬曉河(2012)分析了城鎮化對產業結構升級的促進作用，認為工業化推進到一定階段后，產業結構調整和升級必須依賴城鎮化的推進來完成。同時，城鎮發展能為中等收入階層提供主要集聚空間，城鎮化也能推動社會結構轉型。①馬曉河:《城鎮化是新時期中國經濟增長的發動機》，《國家行政學院學報》2012年第4期。馬曉河(2013)還對城鎮化與二、三產業就業關系進行了計量分析，發現第三產業就業率對城鎮化率的彈性較高，彈性值為1．13，意味著城鎮化率每提高1個百分點，第三產業就業人數增加663．84萬人;而第二產業就業率對城鎮化率的彈性較低，僅為0．34。②馬曉河:《積極推進城鎮化，釋放內需潛力》，《前線》2013年第1期。胡日東(2007)分析了城鎮化與消費結構的關系，通過建立反映城鎮化發展與消費增長之間關系的向量自回歸(VAR)模型，分析了城鎮化發展與城鎮居民和農村居民消費增長的關系，發現城鎮化對農村居民消費增長的影響大于對城鎮居民消費增長的影響。①胡日東:《中國城鎮化發展與居民消費增長關系的動態分析》，《上海經濟研究》2007年第5期。王國剛(2014)認為滿足城鄉居民的消費結構從“吃、穿、用”向“住、行、學”升級的城鎮化發展能夠支撐中國經濟的健康穩步發展。②王國剛:《新型城鎮化的基本內涵》，《求是》2014年第14期。安虎森、吳浩波(2014)從新經濟地理學的視角探討了城鎮化與城鄉結構調整的關系，通過定量研究發現，城鄉結構的不和諧是由于城鎮化滯后于就業結構的非農化，就業結構的非農化又滯后于產業結構的非農化，指出我國城鄉之間的制度性障礙是造成城鄉結構不和諧的原因。③安虎森、吳浩波:《我國城鄉結構調整和城鎮化關系研究》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2013年第7期。還有的學者從經濟結構整體探討城鎮化與經濟結構調整的關系，張平、王宏淼(2010)認為未來20年，城鎮化對實現中國經濟從非均衡發展轉向均衡發展有重大作用，我國未來的經濟結構轉型必須依賴科學城鎮化模式的實施。④張平、王宏淼:《轉向“結構均衡增長”的戰略要點和政策選擇》，《國際經濟評論》2010年第5期?。王建(2014)認為，我國目前應盡快轉入以城鎮化為主的結構大調整，要通過推動城鎮化，創造出把農村低收入人口轉變成城市高收入人口的條件，要更多地搞一些非生產性建設。⑤方燁:《王建:盡快轉入以城市化為主的結構大調整》，《經濟參考報》2014年8月7日。既往的研究大多集中于城鎮化對經濟結構調整的有利影響，但實際上，目前學術界在“城鎮化是否能促進經濟結構調整”這一問題上仍然存在分歧。有的學者并不認同城鎮化對經濟結構調整的積極作用，認為城鎮化過程中農村人口進城從事的是低端勞動密集型工作，消費的是住房和日常生活用品，其生產、生活行為僅是擴大了經濟規模，擴大了內需，并不能改變我國粗放型的發展方式，且城鎮化與技術進步無關，不能促進經濟水平向高級化發展，對經濟結構轉型升級的作用不大。因此，深入研究城鎮化與經濟結構轉型升級之間的關系，對促進城鎮化健康發展以及經濟結構轉型升級有重要意義。

本文依據諾斯的制度創新理論和錢納里的“標準結構”理論，在深刻領會李克強總理關于創新、城鎮化與結構調整相關論述的基礎上，以山東城鎮化發展對經濟結構轉型升級的影響為例，分析城鎮化發展與經濟結構轉型升級不相協調的制約因素，提出大力提升城鎮化率，借鑒創新產業轉型經驗，優化資源配置布局，改革城鎮化體制等推進經濟結構轉型升級的政策建議。

(二)城鎮化推動經濟結構轉型升級的相關理論及分析

1．諾斯的制度創新理論。制度創新理論形成于20世紀70年代，諾斯補充和發展了熊彼特的創新理論，對制度創新的涵義、制度創新的主體以及制度創新的作用等進行了深入研究。制度創新是指能使創新者獲取最大利益的現存制度的變革。諾斯認為，制度創新之所以會出現是由于現有的制度下人們失去了獲利的能力和獲利的機會，他認為雖然技術創新對經濟發展有很重要的作用，但是真正起決定作用的是制度。⑥文魁、徐澤榮:《制度創新理論的生成與發展》，《當代經濟研究》2013年第7期。把制度因素內生化，即把制度作為經濟發展的一個重要因素是制度經濟學的重要貢獻。諾斯認為，制度創新的作用主要有兩個方面:一是制度創新促進經濟發展，二是制度創新決定技術創新。對于制度創新與經濟發展，諾斯認為制度創新帶來有效率的經濟組織，有效率的經濟組織通過降低交易費用促進經濟發展，“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵”。⑦道格拉斯·諾斯、羅伯特·托馬斯:《西方世界的興起》，華夏出版社1999年版。對于制度創新與技術創新，諾斯認為是制度創新決定技術創新，而不是技術創新決定制度創新。好的制度選擇會促進技術創新，不好的制度選擇會阻礙技術創新。

2．錢納里的“標準結構”理論。錢納里等人把經濟增長看作是經濟結構的全面轉變。他利用101個國家20年間的統計資料進行歸納分析，得出一個與經濟發展不同階段對應的“標準結構”，即經濟發展不同階段所具有的經濟結構(包括就業結構、城鄉結構、貿易結構等)的標準數值不同。⑧霍利斯·錢納里、莫伊思·塞爾昆:《發展的型式:1950－1970》，李新華譯，經濟科學出版社1988年版。如當人均GDP達到400美元時，農業的產值比重為22．8%，工業的產值比重為27．6%，服務業的產值比重為41．1%，基礎設施的產值比重為8．5%。農業就業比重為43．8%，工業就業比重為23．5%，服務業的就業比重為32．7%。經濟發展的不同階段對應的城鎮化階段也不同，人均收入超過500美元時，作為一種典型情況是城市人口在總人口中占據主導地位，即城鎮人口超過50%;人均收入超過700美元時，作為一種典型情況是工業部門雇傭的勞動力超過農業部門。錢納里的“標準結構”理論為分析不同國家或地區在經濟增長過程中產業結構水平、城鎮化水平是否正常提供了參照標準，同時也為不同國家或地區制定產業政策、城鎮化發展目標提供了參考和依據。

3．李克強總理關于創新、城鎮化與結構調整關系的論述。李克強總理對創新、城鎮化與經濟結構調整的認識獨樹一幟。2010年以來，李克強發表了一系列關于創新、城鎮化與經濟結構調整的重要文章，主要有:《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》、《協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇》、《關于深化經濟體制改革的若干問題》、《緊緊依靠改革創新增強經濟發展新動力》等。除了以上公開發表的文章外，李克強總理在近幾年的政府工作報告、國務院常務會議及達沃斯論壇等公開場合也多次提到創新、城鎮化與經濟結構轉型的相關觀點。從李克強總理發表的論著和講話中可以看出:實現經濟結構調整，打造中國經濟升級版需要依靠創新和城鎮化兩大動力。一是要依靠創新。李克強總理在2014年3月份的政府工作報告中說:“要以創新支撐和引領經濟結構優化升級。要把創新擺在國家發展全局的核心位置，促進科技與經濟社會發展緊密結合，推動我國產業向全球價值鏈高端躍升。”①李克強:《政府工作報告》，《人民日報》2014年3月6日02版。在2014年9月份的夏季達沃斯論壇上他又說:“中國經濟每一回破繭成蝶，靠的都是創新。創新不單是技術創新，更包括體制機制創新、管理創新、模式創新。中國30多年來改革開放本身就是規模宏大的創新行動，今后創新發展的巨大潛能依然蘊藏在體制改革之中。”②李克強:《緊緊依靠改革創新增強經濟發展新動力——在第八屆夏季達沃斯論壇上的致辭》，《人民日報》2014年9月11日03版。創新包括技術創新和制度改革，技術創新可以實現經濟水平向更高層級的發展;而制度改革能夠調整投資與消費的比例，進而達到供給與需求的平衡。推動大眾創業、萬眾創新對于促進經濟結構轉型升級，增強經濟發展動力有重要意義。二是要依靠城鎮化。我國當前經濟發展面臨的很大問題是國內消費需求不足，而經濟結構轉型升級必須要挖掘內需潛力，在我國“最大的內需在城鎮化，最雄厚的內需潛力在城鎮化。當前和今后相當長的一段時間，我國城鎮化處于快速發展階段。在這個歷史階段，應以加快城鎮化為依托，調整優化城鄉和區域結構，擴大消費需求和投資需求，促進經濟長期平穩較快發展。”③李克強:《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》，《求是》2010年第11期。新型城鎮化涉及到戶籍、財政、土地等諸多制度的改革，關系到幾億人生活的改善，城鎮化改革涉及的人口范圍最廣，所以推進人的城鎮化改革是最大的結構調整，城鎮化發展的好與不好關系到我國經濟結構轉型升級的成功與否。創新和城鎮化是促進我國經濟結構轉型發展的兩大動力，創新能夠促進產品結構向全球價值鏈的高端攀升，促進經濟水平高級化;城鎮化則能促進經濟規模化發展，協調投資和消費比例關系，促使經濟發展合理化，使經濟結構從失衡狀態向均衡化發展。李克強總理關于創新、城鎮化及經濟結構調整內容的論斷是“克強經濟學”的重要組成部分，它深化了學術界關于經濟結構調整動力的認識，對指導我國經濟體制改革，推進我國新型城鎮化建設和經濟結構調整的實踐有重大意義。

二、城鎮化發展推動山東經濟結構轉型升級的貢獻

改革開放以來，我國的經濟結構得到了不斷優化升級，但經濟結構失衡仍然是中國經濟發展的重要矛盾。城鎮化在推動經濟結構從失衡轉向均衡化發展方面有哪些作用呢?我們通過產業結構、消費結構、城鄉結構等三個方面的數據，分析城鎮化發展對山東經濟結構轉型升級的貢獻。

(一)城鎮化發展對產業結構轉型升級的貢獻

城鎮化率的提高帶動了山東產業水平不斷提高。統計數據顯示，2005－2014年的十年間，山東的城鎮化率從45%提高到55．01%，提高了10個百分點，第三產業產值比重從32．3%提高到43．5%，非農產業產值比重從2005年的89．3%提高到2014年的91．9%(如圖1)。從山東城鎮化率和非農產業產值比重之間的關系可以看出，2005－2014年山東城鎮化率每提高一個百分點，第三產業比重也提高一個百分點，說明城鎮化率的提升促進了第三產業的發展，但是山東城鎮化發展速度較慢，2014年山東城鎮化率為55．01%，僅為全國平均水平，滯后于非農產業產值比重達36．89個百分點，城鎮化發展速度慢也制約了經濟發展的后勁和結構轉型的空間。城鎮化發展對產業結構轉型升級的貢獻主要表現在以下幾個方面:其一，人力資源的貢獻。二、三產業的發展離不開農村勞動力資源的大量供應。2005－2014年的十年間，山東轉移農村剩余勞動力1416萬人，越來越多的轉移人口通過職業培訓、“邊干邊學”等成為具有一定職業技能的人員，為二、三產業發展做出了巨大貢獻。其二，市場貢獻。隨著城鎮化的發展，農村轉移人口的平均工資大幅度提升，他們有更多的富余資金用于消費，消費結構不斷升級，從原先主要滿足吃穿為主逐漸過渡到以滿足住、行、學等需要為主，消費結構升級帶動了相關的房地產、基礎設施、公共服務設施建設等一系列投資。同時，眾多的轉移人口進入城市，需要數量多、質量高的服務消費，從而帶動了第三產業的發展。其三，土地貢獻。城鎮化過程中，城市郊區和部分優勢農村地區的土地得到開發，新工業園區、新經濟技術開發區大量建設，滿足了二、三產業發展的空間需求，同時大批農村轉移人口進入城鎮，農村土地流轉比例得到提升，土地規模化生產、農業現代化程度不斷提高。

圖1 山東城鎮化率和非農產業產值比重的關系

(二)城鎮化發展對消費結構轉型升級的貢獻

傳統的轉型觀點認為，經濟結構轉型主要是通過技術創新而引致的產業升級，注重的是“創新”或產品的更新換代等，而忽視了改革對投資－消費比例的合理化調整。其實，經濟結構轉型升級可以通過兩條途徑實現:一是通過創新實現經濟水平向更高層級的發展;二是通過改革尤其是城鎮化改革調整投資與消費的比例，進而達到供給與需求的平衡。在沒有技術創新的條件下，通過農村居民和農村轉移人口的消費需求升級，也可以起到推進經濟結構戰略性調整的作用。從山東城鎮化發展的實踐來看，2005－2014年間山東城鎮化率每提高1個百分點，城鎮居民人均年消費支出平均增長14%。10年間山東共轉移1416萬農村剩余勞動力，如果這部分轉移人口能夠實現市民化，按最低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，就能夠增加1．4萬億元左右的投資需求。城鎮化對消費結構調整的促進作用，主要表現為城鎮化推動居民消費支出從主要滿足吃、穿到主要滿足住、行、學等方面的支出。說明農村轉移人口的“吃、穿”已經得到滿足，但是對“住、行、學”的有效需求仍然不足。①王國剛:《城鎮化:中國經濟發展方式轉變的重心所在》，《經濟研究》2010年第12期。但是，農村轉移人口的居住、交通通訊以及子女教育等方面的條件與城鎮居民相比仍有較大差距，需要不斷提升。滿足農村轉移人口對“住、行、學”的需求過程，就是城鎮化建設過程，就是經濟結構不斷調整優化、經濟發展方式轉變的過程。

(三)城鎮化發展對城鄉結構轉型升級的貢獻

城鎮化過程不僅促進了經濟發展和經濟結構調整，還促進了社會結構調整。山東城鎮化率在2011年達到了50．9%，首次超過50%，標志著山東由鄉村社會逐漸向城市社會過渡，社會文明由鄉村文明占主導逐漸向城市文明占主導轉變。實施新型城鎮化戰略是中國第三次社會變革的標志，是政府對農民歷史欠賬的彌補，也只有通過新型城鎮化改革，才能實現制度創新和社會均衡發展。城鎮化促進了城鄉居民收入和消費逐漸向一體化方向發展。近年來，山東農村居民收入增長幅度大于城鎮居民的收入增長幅度，城鄉居民收入比值由2009年的2．91下降到2014年的2．4，收入差距呈縮小趨勢(如表1所示)。城鎮化不僅促進了城鄉居民收入水平一體化，還促進了城鄉居民在享受公共服務上的一體化。2013年以來，山東先后出臺了《關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》和《關于建立居民基本醫療保險制度的意見》，將新型農村養老保險和城鎮居民養老保險兩項制度合并實施，在全省范圍內建立起統一的居民基本養老保險制度，而且將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度進行整合，建立起全省統一的居民基本醫療保險制度。逐步建立了以養老保險、醫療、最低生活保障、救助等為主要內容的社會保障體系城鄉一體化，實現了社保民生制度從城鄉二元體制到城鄉一體化發展的根本性轉變。

表1 全國及山東2001－2014年城鄉居民收入及其比值(單位:元)

三、山東城鎮化發展對經濟結構轉型升級存在的阻滯

(一)與經濟大省地位不相匹配的城鎮化率難以為經濟轉型升級提供要素支撐

2014年山東省國民生產總值(GDP)為59426．6億元，位列全國第三位，是名副其實的經濟大省。從城鎮化水平來看，2014年山東省城鎮化率為55．01%，在全國31個省(市)中處于中等水平，但山東城鎮化率滯后于非農化產值比重達36．89個百分點。根據錢納里的“標準結構”理論，山東省的城鎮化發展速度嚴重滯后，城鎮化率較低制約了山東經濟發展的后勁和結構轉型的空間，城鎮化發展沒能為經濟大省的經濟轉型升級“加足油”、“鼓足勁”。從魯粵蘇浙的城鎮化發展和產業結構對比中也能看出上述不足，1978年山東省城鎮化率為13．46%，1990年為18．6%，1990年山東的城鎮化率比廣東、浙江分別低9．43和5．47個百分點，略高于江蘇。2000年山東不僅被江蘇趕超，而且與廣東、浙江的差距進一步拉大。2014年，山東城鎮化率為55．01%，而廣東、浙江、江蘇城鎮化率分別為68%、64．9%、65．2%，山東比廣東、浙江、江蘇三省的城鎮化率分別低13、10．1、9．8個百分點，相差約10個百分點，山東城鎮化發展與先進省份的差距呈擴大趨勢。與城鎮化率相對應的是產業發展的差距，2014年山東省三次產業結構為:8．1:48．4:43．5，同期的江蘇省三次產業比例為:5．6∶47．7∶46．7，浙江為:4．4:47．7:47．9;廣東為:4．7:46．2:49．1。①數據來源:《2014年山東省國民經濟和社會發展統計公報》、《2014年江蘇省國民經濟和社會發展統計公報》、《2014年廣東省國民經濟和社會發展統計公報》、《2014年浙江省國民經濟和社會發展統計公報》。相比粵蘇浙三省，山東的服務業比重最低，經濟結構轉型任務重、壓力大。同時，與城鎮化水平較低相對應的是山東城鄉居民的可支配收入也較低，城鄉二元“鴻溝”的彌合還有很長的路要走，而蘇浙粵地區的城鄉一體化發展程度較高，城鄉二元社會的分立已經不太明顯。

(二)“領頭羊”城市輻射帶動能力不強，難以為現代產業發展提供空間支撐

馬克·杰斐遜(M．Jefferson)于1939年提出城市首位度的概念，用來反映一個國家或地區的城市規模和人口集中程度。一般用一個國家或地區最大城市與第二大城市人口規模之比來表示這個最大城市的首位度。杰斐遜發現“首位城市”往往總要比這個國家或地區的第二位城市大得異乎尋常，首位城市往往發揮著異常突出的影響，反映了一個地區的智能和民族情感。從山東的情況來看，青島、濟南兩大核心城市的首位度不高，首位城市優勢發揮不明顯，集聚能力和輻射能力不足。從人口規模看，根據新標準，濟南、青島的城區人口都還達不到500萬，未達到特大城市的規模標準。國務院2014年10月印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，對城市規模標準進行了調整，將大城市人口的下限從50萬提高到100萬，將特大城市的下限標準從100萬提高到500萬。山東有100萬－500萬人口的大城市7個，包括濟南、青島、淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂，50萬－100萬人口的中等城市9個;50萬人口以下的小城市89個。濟南、青島的市轄區人口規模遠低于南京、杭州、廣州等地區的人口規模，從地區生產總值、財政收入、城市面貌、工資水平、氣候環境、人文環境等方面來看，濟南和青島的吸引力也遜色于上述城市。這也是導致近些年大批山東籍的博士、碩士畢業后留在蘇浙粵、北上廣等地區工作，部分高科技人才選擇“孔雀東南飛”，而山東難以吸引優秀人才的原因之一。另外，濟南都市圈和青島半島城市群的總體實力較弱，與我國長三角、珠三角、京津冀三大城市群相比，差距較為明顯，對人才和資源的吸引力不強，不能滿足現代產業體系和高端服務業發展的空間需求。

(三)城鎮化制度改革相對滯后，難以為產業結構轉型升級提供動力支持

影響城鎮化發展的制度因素可分為核心制度及配套機制。財政制度和土地制度是影響城鎮化的核心制度。從財政分配來看，地方政府財權事權不相匹配的問題比較突出，隨著政府層級體系的降低，越低層級政府的財政保障越弱，而低層級政府需要承擔的事務卻很多，比如交通設施建設、地方教育設施和公共服務設施建設都需要大筆資金，而地方政府的財政資金往往無法得到保證，導致許多地方政府官員為了GDP而放棄了綠色發展的目標，甚至為了增加稅收引進一些污染企業，不利于經濟轉型升級。從土地制度來看，現行土地制度缺乏為進城農民提供利益而使他們放棄承包田與宅基地的制度設計，他們放棄土地的收益不能成為進城創業、安家的資本，不利于農村轉移人口真正進城。除了財政、土地制度外，還有子女教育、戶籍、醫療、社保等許多機制阻礙城鎮化發展，農村轉移人口還無法真正享受到與當地居民同等的醫療、教育等公共服務。大部分轉移人口游離在農村與城市的二元社會中，在農村已經過得不習慣，在城市仍然沒有歸屬感，不能激發他們提高技能，成為真正產業工人的熱情，不利于經濟發展和結構調整。

四、城鎮化發展與山東經濟結構轉型升級的實現路徑

(一)雙輪驅動提升城鎮化率，為經濟轉型升級提供要素支撐

經濟發展和轉型升級離不開人力、土地、資金等各種資源要素，而城鎮化將為經濟結構轉型升級提供了必不可少的要素資源。如何提高城鎮化率呢?一方面要促進農村剩余勞動力向城鎮轉移，促進農村轉移人口市民化;另一方面，要下大力氣、費大功夫吸引高端人才，通過雙輪驅動提升城鎮化率和城鎮化發展水平。山東2014年底城鎮化率為55．01%，戶籍城鎮化率為44%，城鎮化率的提升還有很大空間，城鎮化發展任重道遠。要通過多種途徑促進農村剩余勞動力的轉移和農民工市民化，加大力度促進土地流轉，提高農業生產效率，推進農業經濟組織的專業化和規模化生產，同時發揮政府、中介和個人三方面的力量，暢通就業服務渠道，為農村轉移人口就業提供便捷、高效的服務，推進農村剩余勞動力進城。同時，為農村轉移人口提供與當地居民同等的公共服務，使他們的生產、生活和心理盡快融入城鎮社會，為二、三產業發展提供高水平的人力資源。要下大力氣吸引人才，吸引跨國公司、境外高校科研機構來魯設立研發中心或分支機構，支持國外處于國際先進水平的重大成果來魯落地轉化，切實制定吸引高端技術人才、歸國創業領軍人才的優惠政策。提高山東企事業單位的工資水平，吸引山東籍和外省籍的優秀人才來魯就業，營造良好的創業、就業環境。強化對高科技人才、創業創新型人才和高端現代生產要素的吸引和集聚，促進經濟結構轉型升級。

(二)優化資源配置的空間布局，為經濟轉型升級提供空間依托

在城鎮化發展上要注重抓好兩頭，提升中間。即突出抓好大城市建設，發揮其在城市群的輻射帶動能力;突出抓好小城鎮建設，發揮其在城鎮化過程中城鄉連接的作用。①朱孔來:《加快推進山東城鎮化建設的思路和對策》，《山東社科論壇文集》2013年9月。同時，促進中間層次城市加快發展。首先，濟南和青島要提高城市首位度和吸引力，發展成為全國性的中心城市，發揮大都市的核心引領作用。濟南要瞄準國際國內的標位城市，找出與它們的差距，以國際大都市標準確定自身的發展指向和實現路徑。要充分發揮省會經濟文化優勢，大力提升基礎設施建設，提高環境整治水平，高標準完善城市功能，將濟南建設成為全國重要的經濟、文化和金融中心，躋身成為先進制造業和高端服務業發展的標位城市。青島是全國十五個經濟中心城市之一，要加快建設升級版的全國經濟中心城市，真正發揮山東半島藍色經濟區核心區的作用，充分發揮世界海洋經濟發展領軍城市、中國現代海上絲綢之路和陸路絲綢之路經濟帶樞紐城市的功能，提高輻射帶動能力，帶動周邊地區經濟加快發展和經濟結構轉型升級。其次，提升中間城市層級，推動這些城市向更高層級城市轉化。在魯西地區，以濟寧、臨沂作為西部地區經濟發展的增長極;在黃河三角洲地區，以東營市區為基礎，加快培植一個大城市。對濰坊、臨沂等市轄區人口達到大城市級的地區要加快擴充基礎設施，使其成為高標準的大城市。對威海、日照、聊城、德州等市轄區人口還未達到大城市級的城市要按照大城市的框架進行培植。再次，抓好小城鎮發展。在全省扶持“示范鎮”的基礎上，繼續有重點地扶持發展小城鎮。結合目前城鄉一體化發展的總體要求，統籌縣域范圍內的縣鄉村基礎設施建設，依托現有的區域經濟中心，根據不同情況，撤并一批鄉鎮，加快建設中心鎮。推進小城鎮產業規模化、集約化發展，促進城鎮產業轉型升級。

(三)借鑒創新產業轉型經驗，為經濟轉型升級提供路徑選擇

目前國內較為成功的產業轉型經驗有:江蘇通過自主創新、科研成果轉化等途徑實現產業升級;廣東從發達國家或地區引進新技術、新項目替換舊有的低端產業，進行“騰籠換鳥”;北京門頭溝區等通過完善相關服務配套促進本地旅游服務業快速發展，實現產業轉型和經濟跨越式發展;浦東新區、天津濱海新區等以重大發展平臺支撐帶動經濟轉型升級，通過獲批國家級新區實現跨越式發展;還有部分地區通過引進重大產業項目實現產業轉型升級。山東應當借鑒這些較為成功的經驗，探索經濟轉型升級路徑。以青島、濟南為首的第一梯隊城市地區通過加快自主創新、引進新項目、完善相關配套服務等途徑，提高產業、產品技術含量，發展高端裝備制造業、節能環保產業，以及新一代信息技術、金融、商貿、物流、旅游等現代服務業;在濰坊、萊蕪、聊城等第二梯隊的城市地區，發展現有的高端制造業、新興產業以及金融、旅游等現代服務業;在縣域城市及較大的中心城鎮地區，做大做強主導產業，做好特色優勢產業，推進產業集聚、集約發展。以龍頭企業的“核心技術、重點產品”推動產業鏈延伸，推動產業集群發展。改善政府服務效能，為民營經濟發展提供更高效、便捷的服務。加強產業園區建設與城鎮建設的有機銜接，促進城鎮化發展和產業轉型升級相互促進，統籌產業布局、生活配套和公共服務，實現產業、人口、城鎮相容共生。

(四)推動城鎮化制度改革，為經濟轉型升級提供動力支持

以“使人們生活得更美好”為出發點和落腳點，推進農村轉移勞動力市民化的進程。首先，要做好財政體制改革。結合城鎮化過程中各級政府事權的調整，明晰各級政府的財政責任，構建使各級政府財力與事權動態匹配的機制。給地方更多的財政自主權，調動地方政府推動新型城鎮化的積極性，引導地方發展重點由經濟增長向為轄區居民提供更多更好的公共服務轉變。有研究以2012年數據為基準，計算出山東省農業轉移人口市民化的人均公共成本約為15．07萬元。①王志燕等:《山東省農業轉移人口市民化成本測算及分擔機制構建》，《經濟與管理評論》2015年第2期。成本涉及到政府、企業和個人投入，其中政府投入成本是大頭，但是究竟哪些應由中央政府投入?哪些由地方政府投入?地方投入又需要哪些部門承擔?這些都需要明晰各方的責任。企業和個人要承擔的養老和醫療保險部分主要通過執行《勞動法》去落實。其次，切實推進戶籍制度改革及附著在戶籍上的社保、教育、醫療等問題的改革。逐步推動農民工享有所在城市同等的公共服務，建立失業、養老、醫療等社會保障基金的跨地區轉移機制，改善隨遷子女接受義務教育的學校條件等，改變公共服務“城高鄉低”的狀況。再次，通過土地制度創新，實現土地規模化，促進農民轉移。鼓勵多種社會力量參與農村城鎮化，鼓勵城鄉工商資本下鄉，創造多種途徑，為農村城鎮化注入更多資本、先進技術和管理方式。將農村土地流轉與促進農村產業發展、解決農民就業、做好土地補償等方面結合起來，完善村莊規劃，讓農民過上現代文明的生活。

(五)實施綠色城鎮化發展戰略，為經濟轉型升級提供生態保障

綠色低碳發展是實現可持續發展、推進經濟結構轉型升級的必由之路。實施綠色低碳的城鎮化戰略，一是要樹立生態發展、綠色發展的理念。要使干部群眾樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，確立以人為本的生態城鎮化觀念。調動公眾參與城鎮生態文明建設的積極性、主動性。二是發展城鎮綠色產業。對已有的高污染、高耗能產業要通過改進技術、征收環境稅等各種措施促使其降低污染排放和轉型發展。對于經濟發展和生態環境優勢都不明顯的魯西南和魯西北地區，要大力發展生態農業、生態產業，建設一批生態化的特色工業園區，提升生態產業的聚集效能。對于萊蕪、淄博、棗莊等資源利用水平排名靠后的重工業城市，在加強生態產業發展的同時要加快產業結構的調整升級，延伸產業鏈，逐漸向技術先進、生產清潔、經濟附加值高的產業轉型。三是推進適度規模的城鎮化。土地、水、資源的規劃、建設和管理要遵循集約發展的理念，發展緊湊型、節能型、智慧型城市。尤其在中小城市要防止人口分布過于分散而導致的土地資源浪費。四是注重生態基礎設施和建筑工程的設計，比如汽車交通要轉向生態交通，減少石化資源的消耗，大力發展公共交通;將耗能建筑變為節能建筑，綠色建筑。鼓勵城鄉居民廣泛使用節能產品，開展各種節能降耗活動，加大城鎮綠化力度。五是打造生態型城鎮化發展樣板。在城鎮化建設過程中，堅持資源節約、生態文明，創建一批生態環境良好、基礎設施完善、人居環境優良、管理機制健全、經濟社會發展協調的綠色重點城鎮，為城鎮經濟轉型發展提供學習樣板和引導。

(責任編輯:欒曉平)

F061．3

A

1003－4145［2015］11－0181－07

2015－08－12

劉愛梅，女，山東大學經濟研究院博士后，山東社會科學院副研究員。王波，男，山東社會科學院研究員。

本文系國家社科基金青年項目“轉向結構均衡增長的城市化戰略研究”(項目編號:12CJL042)、山東省社會科學規劃研究重點項目“加快魯西經濟發展方式轉變的途徑與政策研究”(項目編號:13BJJJ05)的階段性成果。