社會辦醫內涵的思考*

孫渤星，何思長，趙大仁，陳瑜，龔懷宇，張瑞華**

(1.成都中醫藥大學管理學院，成都市 610075； 2.成都市醫學信息所，成都市 610074)

?探索與研究?

社會辦醫內涵的思考*

孫渤星1，何思長1，趙大仁1，陳瑜1，龔懷宇2，張瑞華1**

(1.成都中醫藥大學管理學院，成都市 610075； 2.成都市醫學信息所，成都市 610074)

新醫改方案提出以來，鼓勵和支持社會辦醫的政策和規定頻頻出臺，但是關于社會辦醫的內涵卻一直存在較大爭議。加之前期的民營醫院、公立醫院、政府辦醫院等稱呼的影響，使得公眾對醫院類型的理解變得更加混亂，也使得各項促進政策在具體落實上難以找準“靶心”。筆者試圖從統計學、經濟學、工商注冊等方面歸納出社會辦醫的內涵，以期理清社會辦醫定義，為更好地落實社會辦醫政策提供理論基礎。

社會辦醫；內涵；民營醫院；現狀

新醫改以來，國家層面出臺了一系列鼓勵和支持社會辦醫的政策文件[1]，明確提出到2015年非公立醫療機構床位數和服務量達到總量20%左右的發展目標。2014年，四川省人民政府也在《關于印發促進健康服務業發展實施方案的通知》(川府發〔2014〕14號)中提出，力爭到2017年社會辦醫療機構床位數和服務量占總量的25%。然而即使如此，也沒有一部法律或法規對社會辦醫的內涵明確定義，較多的是依據醫院的特點，籠統地認為社會辦醫院就是政府辦醫院以外的醫院。

目前醫院分類依據主要有五種，一是按照醫療技術水平和服務層次將醫院分為“三級十等”醫院；二是根據服務范圍將其分為綜合醫院和專科醫院；三是按照經營目標將其分為營利性和非營利性醫院；四是根據行政管轄將其歸納為省、市、縣級醫院和鄉鎮衛生院；五是依據投資人身份將其分為政府出資舉辦的公立醫院、民間出資舉辦的民營醫院和中外合資醫院[3]。因此，對社會辦醫這種類型的醫院劃分依據便成了爭辯的焦點。有人認為社會辦醫院就是政府辦醫院以外的醫院，也有人認為社會辦醫院不包括個人舉辦的醫院；還有人疑惑社會辦醫院與民營醫院之間的關系[2]。

1 社會辦醫院與政府辦醫院的聯系與區別

從字面理解來看，“社會辦”和“政府辦”都是從醫療機構的主辦單位進行的分類，由此可見政府辦醫療機構和社會辦醫療機構是依據同一標準對醫療機構的分類，即為兩者的聯系。

但是醫療機構是否只有此兩類情況尚存在較大爭議。一方面，眾多學者都把社會辦醫療機構定義為政府辦醫療機構以外的醫療機構，或者定義為非政府辦醫療機構，即認為除了“政府辦”就是社會辦醫療機構。例如馬先松[3]和劉燦[4]都一致認為社會辦醫療機構是相對“國家辦醫”而言，指國家衛生行政部門給予人員、經費、設施支持和統一管理以外的單位辦醫或個人辦醫。即使是國家出臺的鼓勵社會辦醫政策中也時有將社會辦醫療機構和非政府辦醫療機構劃為等號。他們認為，首先社會辦醫療機構是社會資本舉辦醫療機構的簡稱，是按照資產類型進行的分類，而非按照主辦單位進行分類，因此有社會資產參與的醫療機構都應該為社會辦醫療機構；其次，個人舉辦的醫療機構也是社會化的，以個人為法人主體舉辦的醫療機構理應為社會資本舉辦的醫療機構。

但另一方面，從國家衛生統計年鑒中的定義來看，其以醫療機構登記注冊為依據，按主辦單位分，將醫療機構分為政府辦、社會辦和私人辦三類醫療機構。其中政府辦醫療機構包括衛生(衛生計生)行政部門和教育、民政、公安、司法等政府機關主辦的醫療機構，社會辦醫療機構包括企業、事業單位、社會團體和其他社會組織舉辦的醫療機構。由此可見，社會辦醫療機構不包括個人舉辦醫療機構[5]。

因此，社會辦醫療機構的爭議之一在于是否包括個人舉辦的醫療機構，然而社會辦醫療機構中是否包括個人舉辦的醫療機構將對社會辦醫現狀的判斷產生至關重要的影響。以成都市為例，在不統計個人舉辦的醫院(社會辦A)情況下，2013年社會辦醫院僅占到了總數的35.08%，床位數、衛生技術人員數、萬元以上設備數和門診量，分別占到總數的23.22%、22.56%、20.52%和17.64%，某些指標與“2015年非公立醫療機構床位數和服務量達到總量20%左右”的發展目標還有一些差距；但在將個人舉辦的醫院納入統計(社會辦B)的情況下，社會辦醫院數占到了醫院總數的80%以上，床位數、門診量也占到了42.24%和25.27%，遠遠高于前一種統計口徑下的狀況。再從每一家社會辦醫院的狀況來看，在不計入個人舉辦的醫院情況下，每家醫院無論是床位數、衛技人員數還是設備數和服務量，都要高于社會辦B的統計口徑下的狀況。因此，對社會辦醫內涵的不同理解，將對社會辦醫現狀判斷產生不同的結果，詳見表1、表2。

表1 不同統計口徑下2013年成都市社會辦醫院現狀

注：表中“社會辦A”統計數據不包括個人舉辦的醫院，“社會辦B”包括個人舉辦的醫院

表2 不同統計口徑下2013年成都市社會辦醫院院均狀況

注：表中“社會辦A”統計數據不包括個人舉辦的醫院，“社會辦B”包括個人舉辦的醫院

2 社會辦醫與民營醫院的爭議

對社會辦醫內涵爭議之二就在于社會辦醫院是否能等同于民營醫院。從字面理解，“民營”是一個經濟術語，根據憲法和有關法律規定，我國目前有國有經濟、集體所有制經濟、私營經濟、聯營經濟、股份制經濟、涉外經濟(包括外商投資、中外合資及港、澳、臺投資經濟)等經濟類型，其中對應的國有資產或集體所有制資產舉辦的醫院稱為公立醫院，而其余資產舉辦的醫院稱之為民營醫院，因此民營醫院包括了私營、聯營、股份制和外資醫院。加之國有資產或集體資產舉辦的醫院往往都是政府舉辦；“私營”從經濟學的角度看，即為由公民個人出資興辦并由其所有和支配，因此個人舉辦的醫院即為私營醫院。因此，在將社會辦醫院看作是社會資本舉辦的醫院簡稱的情況下，社會辦醫院就等同了民營醫院。

但也有人持不同觀點，根據主辦單位的分類，將醫院分為政府辦、社會辦(企業、事業單位、社會團體、其他社會組織)和個人三類舉辦的醫院，認為社會辦和個人辦的醫院即是民營醫院，由此看，社會辦醫院并不等同于民營醫院。再者，能夠確認的是國有企業舉辦的醫院屬于社會辦醫院，但根據上述的經濟類型分類其應該屬于公立醫院，由此可見，社會辦醫不能和民營醫院完全畫等號。

3 社會辦醫的內涵與發展對策

3.1 社會辦醫內涵

基于以上兩點分析，不難看出有關社會辦醫院內涵的疑惑就在于對“社會辦”三個字的理解，既可理解為以社會為主辦單位的醫院，《醫療機構管理條例實施細則》第十四條就明確了不同法人設置醫療機構的申請人，在歷年的統計年鑒中，也都將醫院分成了政府辦、社會辦和個人辦醫院；也可以理解為以社會資本舉辦的醫院，在《民法通則》中解釋的民營企業法人包括聯營、私營、合資等，相應的民營醫院就是社會資本舉辦的醫院。因此，無論是“社會辦醫院就是政府辦醫院以外的醫院”，還是“社會辦醫院就是民營醫院”都各有依據。

綜上所述，盡管對社會辦醫內涵的理解各有不同，但大多數學者習慣認為社會辦醫就是政府辦醫療機構以外的醫療機構，即將注冊登記為社會辦和個人辦的醫療機構劃分到廣義的社會辦醫療機構的范疇。同時為了與《醫療機構管理條例》《衛生統計年鑒》相切合，建議將注冊登記為社會辦的醫療機構劃分為狹義的社會辦醫療機構。

3.2 促進社會辦醫對策

3.2.1 調整法律法規，改善社會辦醫法律環境。不同爭辯從側面反映出當前社會辦醫的尷尬局面。其在法律法規面前是否能站住腳跟，是否能得到法律法規的保障，還需國家在法律環境上對社會辦醫環境予以改善。首先，需調整我國衛生統計口徑，明確并切合當前社會辦醫內涵的發展；其次，以法律法規的形式明確當前鼓勵社會辦醫政策的適用對象，以使得政策的落實更加準確，防止不法醫療行為鉆社會辦醫的空子。

3.2.2 加大社會辦醫鼓勵政策的落實。結合表1、表2，不難看出社會辦醫院在數量上已大大超出政府辦醫院數量。盡管鼓勵社會辦醫政策已提出多年，但其在床位數、萬元以上設備數、人力資源水平、服務能力等方面還遠不及后者，社會辦醫“數量大，規模小”這一現狀反映出在鼓勵社會辦醫，促進社會資本參與公立醫院改革政策落實力度上還需有很大提升。

3.2.3 加強行業管理，促進社會辦醫做大做強。表1、表2也顯示出狹義社會辦醫和廣義社會辦醫之間的差距，狹義社會辦醫數量少，但規模大，在床位數、執業(助理)醫師數、萬元以上設備數、服務量等方面均高于個人舉辦的醫療機構。廣義社會辦醫是“數量大，規模小與規模大并存”，即社會辦醫內部發展差距較大。因此，以行業(例如醫院協會民營醫院分會)管理促進社會辦醫壯大是很有必要的，對此協會既可以通過科學研究的方式為社會辦醫療機構的管理提供學術性、科學性的支持，也可以作為與衛生行政部門接洽的中間力量，為改善社會辦醫環境，落實社會辦醫政策提供社會保障。

3.2.4 加快落實醫師多點執業，促進衛生人才流動。人才是制約社會辦醫發展的首要因素，促進社會辦醫的有力措施便是提高社會辦醫療機構人力資源水平，而醫師多點執業為社會辦醫療機構帶來了巨大期望。一是需要繼續放寬醫師多點執業的手續和限制條件；二是減少各方對醫師多點執業的阻礙。

[1] 金春林,王賢吉,何達，等.我國社會辦醫政策回顧與分析[J].中國衛生政策研究,2014,(4):1-7.

[2] 申俊龍，湯少梁.新編醫院管理教程[M].北京:科學出版社，2009:1-4.

[3] 馬先松.社會辦醫中的問題及對策研究[J].醫學與社會,1995,(2):5-7.

[4] 劉燦.社會資本舉辦醫療機構準入制度的法律問題研究[D].中國社會科學院研究生院,2012.

[5] 國家衛生和計劃生育委員會.中國衛生和計劃生育統計年鑒[M].2013：1-2.

[6] 岳榮榮,徐愛軍.民營醫院對醫療行業公益性的影響分析[J].醫學與社會,2012,(2):46-48.

(編輯 徐佳)

Thinking about the Connotation of Non-governmental Medical Institutions

SUNBo-xing1,HESi-zhang1,ZHAODa-ren1，CHENYu1,GONGHuai-yu2,ZHANGRui-hua1**

(1.SchoolofManagement,ChengduUniversityofTCM,Chengdu610075,China;2.ChengduInstituteforMedicalInformationResearch,Chengdu610074,China)

Since the introduction of new medical reform plans,the policies and regulations for encouraging and supporting non-governmental medical institutions are frequently issued.However,there is an argument about the connotation of medical institutions of social capital.The naming of private hospital,public hospital and government-owned hospital makes the public confused about the types of hospitals,and the implementation of the policies for improvement misses the goals.The authors try to induce the connotation of non-governmental medical institutions from the aspects of statistics,economics,industry and commerce registration so as to clarify the definition of medical institutions with social capital and provide theoretical base for better implementation of the policies for non-governmental medical institutions.

non-governmental medical institution;connotation;private hospital;present situation

成都市衛生局科研基金項目“成都市社會辦醫現狀、問題及對策研究”(2014041)

R197

A

1672-4232(2015)02-0017-03

10.3969/j.issn.1672-4232.2015.02.006

張瑞華(1972-)，女，碩士，教授；研究方向：社會醫學與衛生事業管理。

2014-12-05