跟芬蘭學制度創新

宋學增 吳蒙

2013年9月4日，在世界經濟論壇發布的《2013-2014年全球競爭力報告》中，芬蘭的國家競爭力位居全球第三，而創新力為全球第二。在歐洲經濟衰退的大環境下，芬蘭穩步發展的態勢和創新領域佳績，足以驚艷世界。

芬蘭之驚艷非自今日始。2001年，世界經濟論壇就把這個位于歐洲北部邊緣的小國推到2001年度競爭力及發展潛力世界冠軍寶座；其后的2003年、2004年、2005年，芬蘭蟬聯全球最具競爭力的國家。

要知道，就在20年前，芬蘭面臨嚴重的經濟衰退。1990年下半年，芬蘭的GDP出現高達10%的負增長，失業率也從3.5%猛升至20%。

為應對經濟衰退和危機，芬蘭不得不致力于變革和創新，向知識密集型經濟轉型。一方面，從“以資源為基礎”向“以知識為基礎”的經濟增長方式轉變；另一方面，從依靠“綠色金礦”（森林資源）向開發“灰色金礦”（智力資源）轉變。

芬蘭的創新策略很快就獲得成功。芬蘭經濟1993年開始復蘇，1994-2000年經濟年均增長5%以上，是歐盟其他國家平均增長速度的兩倍。除了傳統的木材加工、冶金、機械制造等產業外，新興的電子信息技術、化工、生物、能源與環保等產業逐步處于世界領先地位。

那么，一個在上世紀70年代還落后貧瘠的北歐小國，究竟進行了怎樣的變革和創新從而實現了經濟轉型呢？

有學者認為，芬蘭經濟的成功轉型，除了持續較高的研發 （R&D） 投資外，芬蘭國家創新體系把與創新能力相關且相互影響的多種因素有機結合起來，提高了R&D投資的效率，而與主要產業集群的緊密結合則為技術創新的快速傳播提供了良好環境。概括而言，芬蘭創新秘訣用芬蘭國家技術創新局 （TEKES） 局長佩卡·索伊尼的話說就是，“芬蘭近年來取得的成績，得益于高效的創新體系”。

危機中打造國家創新體系

20世紀80年代，英國學者弗里曼首先提出了國家創新體系 （NIS） 理論。按照經合組織（OECD） 的定義，國家創新體系是指政府、企業、大學、研究院所、中介機構等為一系列共同的社會和經濟目標，通過建設性的相互作用而構成的機構網絡，其主要功能是配置創新資源，協調國家的創新活動。一個成功的國家創新體系應具備以下兩個基本條件：其一，系統的組成部分具有強大的實力并且充滿活力；其二，系統組成部分之間發生著廣泛而建設性的相互作用。

芬蘭是全球首個將國家創新系統框架用于構建其科技創新產業政策的國家。1992年，芬蘭內閣經濟政策委員會把發展國家創新系統確定為芬蘭經濟政策的中心目標。1993年，國家創新系統成為芬蘭的發展戰略。此后，國家創新系統成為芬蘭制定創新政策的基本框架。芬蘭的國家創新系統龐大且功能齊全，復雜卻井然有序，工作流程嚴密高效。具體如下圖1所示：

由圖1可知，芬蘭國家創新系統自上而下分為六個層次：

（1）頂層機構：由議會、內閣、科學與技術政策理事會組成，是決定芬蘭創新體系研發方向與方式的關鍵要素。科學與技術政策理事會是芬蘭國家創新系統中的戰略性行為主體。它扮演著研究部門和發展計劃制定部門之間的協調角色：為部長、企業、投資組織、聯合會、大學和政府官員的政策討論提供一個平臺。

（2）政策解析與描述機構：由教育部、貿易和工業部、貿易促進委員會組成，負責創新政策的分解和細化，龍其是將一些抽象的戰略、政策與理念轉化為可實施的措施與條款。

（3）政策協調與指導機構：負責芬蘭各種創新政策的落實和協調，實現市場運作與政府意志的結合。主要包括芬蘭國家研究發展基金 （Sitra），它是芬蘭最大的風險投資者，也是催生新創意的思想庫，對基礎研究和教育提供資助，促進國家技術局的指導思想；芬蘭國家技術創新局 （Tekes） 以及芬蘭發明基金，負責支持和促進芬蘭科技發明、保護技術發明、促進科技發展的商品化和促進技術發明在生產中的應用，在技術發明者、大學和研究所與市場和產業之間架起橋梁。

（4）研發創新執行機構：企業是當仁不讓的主體，也包括大學、綜合性工藝學校、國際研究協會和芬蘭技術研究中心 （VTT）。

（5）知識與技術轉移機構： 基礎研發與應用研發的融合。這一層級的主要完成者是芬蘭的企業、科技園區、商業園區和孵化器。從20世紀80年代后期開始，全國性的技術開發區和專業研究中心網絡在芬蘭逐步建立，提供的服務包括初始分割計劃和“孵化器”。

（6）產品供應與服務供應機構： 支持和推動創新與資本的融合。芬蘭現有20多個風險投資公司，擁有近20億芬蘭馬克的資金。除了企業機構，這些資金也來源于地方政府、銀行和企業，各方面投入資金按股份制管理。

為了保障國家創新系統的高效率，芬蘭政府設計了一套最適合自身國情的創新策略和運作模式。這套運作系統呈現如下10個特點：

1. 政府扮演著協調者和服務者的角色。政府不但以提供資金的方式影響高校、研究機構和企業的創新活動；還在科技與創新政策制定、創新資源的配置、創新發展方向等方面承擔咨詢職能。為了加強創新協調，芬蘭建立了很多委員會、理事會、指導小組、論壇等，為不同背景的關鍵人物提供了一個交流知識和思想的平臺，調動了參與者的積極性和合作互動。芬蘭這種科技創新系統克服了傳統上部門、行業、機構在科技研發過程中獨立封閉、工作重復的弱點，避免了科研、開發、應用相互脫節，有利于科技事業走上開放式、多層次、跨領域、實用化的系統發展軌道。

2. 持續增加的高水平教育、科研、研發投入。芬蘭教育經費占GDP的比例已達7.5%以上，教育支出在國家預算中占第二位，僅次于社會福利支出，遠遠高于國際水平。而在科研創新方面，芬蘭的投入約占GDP4%，高于歐洲平均水平，也高于美國。同時，芬蘭也認可企業是技術創新的主體。在芬蘭科技創新體系中，企業是最積極、最活躍的部分，它既是科技開發的重要參與者，也是技術成果的直接受益者。芬蘭的R&D投入主要來源于企業。據2007年聯合國教科文衛組織數據顯示，芬蘭R&D資金中有69.3%為企業貢獻，政府則更多地承擔鼓勵和引導的職能。在巨大的創新投入的支撐下，芬蘭經濟以高于歐洲平均增速3倍的速度發展，即使2011年受歐債危機的沖擊，其經濟增速仍比預期要高。

3. 產、學、研三位一體，鼓勵創新主體合作。芬蘭的政策制定者把產業與科學的聯結看成是全球競爭中的一個關鍵優勢。通常，企業的研發項目必須要有高等院校或研究機構參與，高等院校和研究機構的項目必須要有企業參加，才能獲得國家的資助。這種機制將國家利益與企業、高校、科研機構三者的命運緊緊地捆綁在了一起，它使研究成果幾乎在產生的同時即轉化為現實生產力。與OECD其他國家相比，芬蘭大學與產業間的合作非常密切。根據第二次歐洲共同體創新的調查，1994-1996年，53%的芬蘭創新性公司與大學簽有合作協議，而歐盟的平均數字僅為7.5%。此外，在全球化背景下，芬蘭政府也積極利用政府創新資助機構，促進芬蘭企業、高校、研究機構開展國際合作，尤其重視為中小企業參與國際合作創造機會。因此，芬蘭技術研究成果商品化的速度比較快。

4. 扶持中小企業，促使大小企業協同創新。創新能力最強的是中小企業，而抵抗風險能力最弱、最需要各種扶持的，恰恰也是中小企業，所以完善的創新體系尤其需要扶持中小企業。芬蘭全國共有32萬家企業，以小企業居多，其中94%都是小企業（歐盟將雇傭員工10人以下的企業認定為小企業），大企業僅占全國企業總數的0.2%。小企業是國家技術開發與創新中心資助的重點，50%～60%的資金投向這些企業。芬蘭還規定，想獲得TEKES支持的大公司，必須履行一條硬性義務，就是幫扶小公司創新，提升中小企業創新能力。風靡全球的《憤怒的小鳥》成名并非偶然，其制作公司Rovio自2003年成立到2010年發布其最為成功的作品之一《憤怒的小鳥》期間，先后有五六個項目得到TEKES的支持。在2010年上海世博會芬蘭館內參展的70多家合作伙伴中，有近一半是來自芬蘭的中小企業，他們代表了芬蘭在尖端科學技術上的領先力量。

5. 提高產業發展的關聯性，形成芬蘭特色產業集群創新服務體系。20世紀90年代之后，芬蘭選擇以產業集群帶動經濟發展，一舉實現了戰略轉型。芬蘭通過對自身產業競爭優勢的研究，以波特的集群理論為基礎，確定了9個特定產業集群，并以地區為基礎，推進產業集群和區域創新系統的形成。1994年開始推行“技能中心計劃”（COEP）——以建立國際水平的技能中心為基礎，開展產業集群創新服務的引導與激勵。截止2006年，芬蘭已經形成22個地區級產業集群，5個國家級產業網絡集群，覆蓋了從傳統產業到現代產業近30多個產業。

6. 利用政策工具，增加“創新需求”推動自主創新。芬蘭政府一方面創新政策，利用政策壓力引導企業創新。例如嚴格的環保立法，不僅催生了斯維奇這樣的新能源企業，也逼迫芬蘭的傳統產業向清潔技術產業轉型。另一方面，為承擔新產品開發初期的市場不確定風險，芬蘭政府扮演領先使用者的角色或者推動公眾需求。

7.培育創新友好型市場環境。創新需要開放、競爭的市場環境。為了建立一個良好的、有利于創新的市場環境，芬蘭在應對經濟衰退危機的變革中，進行了自由化、放松管制和私有化等一系列市場化改革。

8. 積極推進創新國際化。作為一個勞動力少、國內市場狹小的國家，芬蘭人認識到只有通過全面、深入、有效的國際化才能使科技創新能力得到永續發展。為此，芬蘭推出了國際合作的SHOK計劃和FinNode渠道網絡。芬蘭貿促會在世界34個國家和地區設有51個出口中心，密切跟蹤所在地區和國家的市場變化，提供市場信息，尋找合作伙伴和新市場。譬如，通力電梯 （Kone），自20世紀60年代就開始通過收購進行國際化。國際化讓通力有更多的學習機會，從而對不同市場中的問題反應更快。目前通力公司全球有近3.5萬員工，但在芬蘭本地僅有1800人左右。

9. 架構創新風險投資體系。高科技創新與風險投資是天然交織的。自上世紀80年代中期探索高科技開發導向的風險投資以來，政府風險投資公司始終與私營風險投資公司共存。芬蘭創新基金會 （Sitra） 就是專門支持創新的基金。它講求投資回報，偏重商業性，為創新企業的正常運轉提供貸款。

10. 著眼于創新的可持續發展。芬蘭國家技術開發與創新中心還負責組織和實施重大技術開發項目。重大技術開發項目一般持續 3～5 年，費用1000萬～1億歐元，涉及范圍很廣泛。這些項目代表著先進的科技發展方向和市場發展趨勢，每年都能吸引2000家企業和800家研究機構參與，40%～60%的費用由國家技術開發與創新中心投入，其余由參與項目的企業投入。正因為這種機制設計，當人們開始遺棄諾基亞時，一只憤怒的小鳥成了芬蘭向世界表達信心的新象征。而這只小鳥所代表的創意產業，與清潔技術、生物醫藥等多種新興產業一起，成為芬蘭經濟下一個十年的戰略產業方向。

超越“技術-經濟”層面的“社會-制度”創新

那么，芬蘭這次轉型的實質是什么？如果芬蘭的變革和轉型本身就是一種創新，我們又應該如何從創新理論的角度進行解讀呢？

自上個世紀90年代以來，世界經濟就在經歷一場堪比第一次和第二次工業革命的“技術—經濟”轉型：信息和通信技術飛快發展，迅速普及；通過國際貿易、對外投資和跨境聯盟合作，經濟活動走向全球化；生產環節趨于專業化、復雜化、知識密集化；消費者市場和生產者市場的需求模式出現越來越大的差異；經濟體的對外合作范圍不斷擴大。劇烈的技術—經濟轉變促使社會經濟系統的各個階層做出結構調整，這些社會經濟系統包括私人的、公共的、第三部門組織、工商界、地區和國家經濟，甚至超國家體制。“技術—經濟”體系的劇變要求更加全面、系統的社會創新和結構性調整，否則，迅速發展的“技術—經濟”子系統與調整緩慢的“社會—制度”子系統之間的矛盾就會越來越大。

芬蘭在經歷1990-1993年嚴重的經濟衰退中，所進行的變革和創新本質上是一次超越“技術——經濟”層面的“社會——制度”創新。海斯卡拉和海邁萊伊寧總結了這種“社會——制度”創新的結構性變化，如表1所示。通過打造和重塑國家創新系統，芬蘭不僅完成了“國家創新能力”制度的重塑，而且成為一個從分級統籌計劃、文化封鎖閉塞的社會轉變為更加開放、以市場為主導的技術密集型社會的出色樣本。

創新真義

解讀芬蘭轉型經驗，最終需要回歸到創新。芬蘭創新至少包括以下幾點啟示：

首先，關于創新的再認識。在知識經濟時代，創新能力是決定一國的國際競爭力的重要因素。那么，到底什么是創新？從管理角度研究創新，最應該關注的是熊彼特關于創新的經典定義，即建立一種新的生產函數，把一種從來沒有過的關于生產要素和生產條件的“新組合”引入生產體系。即組織創新——這是研究小至一個企業、大到一個國家的創新問題時，首先應該關注的。

其次，創新有不同的層次。在最淺的層次上，是產品、服務或知識的創新，比如電燈、手表、計算機、因特網等。稍微深層的是技術、工藝、方式、方法的創新，這一層次的創新可以創造新產品、新服務或新知識。第三個層次是組織創新，例如公司、企業、市場等組織模式創新。組織創新是前兩個創新發生的場所，并影響著前兩個層級的創新結果。

那么，組織創新又受到什么因素的影響呢？那就是更深層次的制度創新。制度是一種具有高彈性的社會結構，由文化認知、準則和法令規章三個要素組成，并與活動和資源相聯系，為社會生活提供穩定性和規則。制度在新思想、新社會結構產生的過程中扮演著基礎性角色。由于每個社會或多或少都呈現出不同的制度安排，這些制度的母本構成了“國家創新能力”的底色。

從創新的層次來看，不同的層次的創新有不同影響力和結果。總體來看，深層次的創新為淺層次創新提供了場所、基礎、環境、條件和保障機制，因而越深層次的創新所造成的社會、經濟影響和結果就越大。因此，關注企業和國家的創新，根本上要關注組織、制度層面上的創新。

最后，創新需要治理。芬蘭的轉型經驗表明，國家創新能力是可以塑造和培養的。引入治理，加強創新治理是開展創新的首要任務。創新需要治理，也與創新模式的演變密切相關。從第二次世界大戰結束到20世紀70年代中期，線性創新模式在科技活動中居主導地位。基礎研究被看作是最重要的創新源泉，它形成了不斷擴張的知識基礎。20世紀90年代，創新不再是單個企業的行為，而是不同創新主體構成的創新網絡。創新網絡的出現對創新管理提出了更高的要求，迫切需要引入治理思維理念——治理（Governance）理念作為一種應對多樣、動態和復雜問題的新思維而日益受到人們重視。

總之，從芬蘭轉型經驗回歸創新的基本命題，一個基本結論是：創新并不是憑空產生的，決定創新成功與否的一個根本因素就是是否擁有能夠支撐、推進和開展創新的組織、制度環境。

本文責任編輯：張春燕

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