公共政策公共性的偏失與矯正

錢宏翔

摘 要：公共性是公共管理有別于私部門管理的根本屬性，也應該是政府提供公共產品和服務、制定公共政策的根本出發點，但是在我國現行的政治體制下，公共政策的制定和執行作為公共管理的最基本手段，其公共性面臨著巨大的挑戰。文章基于公共管理的視角來審視公共政策公共性的偏失問題，并試圖提出矯正的建議。

關鍵詞：公共管理；公共政策；公共性

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）03-0149-02

1 公共政策公共性的內涵

1.1 公共政策的概念

公共政策，尤其是一國中央或地方政府制定的公共政策，是該級政府針對社會公共需要做出的回應，是履行政府職能的一種體現，是政府為解決社會公共問題而制定的各項方針、政策、原則、計劃、措施、法令和行為規范的總和。對于公共政策的定義有很多，在此我們用黎民教授對于公共政策的界定：公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局），在職能范圍內為了某一特定的目的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經過政治活動（或協調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。

1.2 公共政策公共性的表現

公共政策的公共性是指，政府作為社會權力的委托執行者，應主動回應社會公共需求以及公眾的意愿和期待，把保證和增進公民利益和公共利益作為政府行動的根本出發點，制定和實施公共政策。公共政策作為一項重要的公共管理活動，也應具有公共管理視角所必須具備的公共性特征。公共政策的公共性主要體現在以下幾個方面。

1.2.1 公共政策價值理念的公共性

公共政策作為公共管理最重要的手段，首先要堅持公共管理所具有的公共性。公共性是公共管理的本質屬性，這就要求公共政策必須堅持以公共利益作為自身最根本的價值取向。公共政策的公共性是指公共政策諸要素在公共政策運行過程中所表現出來的公有性、公益性、公治性、共享性、公平性、公正性和公開性等“公共性質”的統稱。盡管公共政策受公共管理運動影響，也強調效率、競爭、成本-收益，但是，這絲毫不能改變公共政策的“公共性”這一以實現公共利益、追求社會效益最大化、強調社會公平、正義的價值理念。

1.2.2 公共政策主體的公共性

公共政策主體的公共性體現在兩點。

①制定公共政策的主體是公共行為主體，只有擁有公共權力的權力機關或者經過公共權力授權的組織才有制定公共政策的權力。顯然各級政府部門是公共政策的最重要的主體。

②公共政策的客體是公共政策問題。并不是所有的問題都能成為公共政策問題，只有那些通過個體或團體的行為向政府有關部門反應的關乎社會大多數人利益、引起社會廣泛關注的公共問題，并且該公共問題在政府的管理權限以內，政府又嘗試采取干預的手段加以解決時才會列入政府辦事議程，這個被列入政府辦事議程的公共問題才能成為公共政策問題。

1.2.3 公共政策制定和實施過程的公共性

社會契約論認為國家是由個人出讓主權并訂立契約的產物，公共權力源自于人民主權，歸社會公眾所有，而政府僅僅是代表社會公眾行使決策權。因此，公共權力部門在制定公共政策的時候必須盡可能的保證人民的利益不受損，這就需要在政策制定的過程中，讓民眾更多的參與進來。公共政策以公共權力為保障，以國家強制力為后盾，通過各種執行機構進行實施。在其政策實施的過程中也應充分尊重民意，考慮民眾的切身利益。

1.2.4 公共政策利益傾向和結果的公共性

公共政策的根本價值和目的就在于維護和實現社會公共利益。公共政策從通過稅收以及人民權力的讓渡獲得資源，以公共權力為保障，政府要通過公共政策向公眾提供優質的公共服務和公共物品，滿足社會公眾的實際需要，維護社會公平公正。維護和實現公共利益是公共政策的最終目的，因此，公共政策的制定、執行以及政策效果的評估都必須從公共利益出發，公共利益是公共政策的根本立足點。

2 公共政策公共性的偏失

公共政策毫無疑問應該具有公共性的典型特征，但是正如上文所分析，現實的情況是公共政策的公共性往往會出現偏失。下文就對我們國家最近實行的重大節假日收費公路免費通行這一公共政策的公共性進行反思。

2.1 價值理念的缺失

政策的出臺尤其是公共政策的出臺一定要全面考慮其出發點，遵循的價值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會公共利益作為出發點，全面考慮公共政策出臺的合理性及其影響。顯然重大節假日免收小型客車通行費在當前我國并不合時宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時期進行免費通行進一步導致擁擠，也間接導致交通事故的增加。此外，這項政策的收益者也并非大多數的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價值理念都有所缺失。

2.2 收益主體的偏失

公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關乎絕大多數人的，顯然，一項公共政策的出臺應該考慮到大多數人的利益，并且在公共政策的制定上也應該盡可能的進行聽證、民調，獲取普通民眾對于政策的態度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實施過程中去。顯然重大節假日免收小型客車通行費的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數的普通百姓。

2.3 制定-實施的系統偏差

2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網發布《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，國務院已同意交通運輸部、發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，對重大節假日免收小型客車通行費。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實施的過程中并沒有循序漸進，先進行試點再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實施出現的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。

2.4 利益-結果的偏差

我們強調人都是理性人，理性人的一個重要標準就是通過利益或者結果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應考慮利益-結果這一標準，即誰獲得了實際利益，有什么樣的實際結果。

重大節假日我國收費公路免費通行這一公共政策的實施就熱議不斷。毋庸置疑，這項政策的出臺是一項惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結果后，我們發現不能如此簡單的進行評價。首先我們考慮這項政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節假日普通百姓出行不會因為這一政策得到任何實惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項政策的出臺不考慮大多數人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項政策的出發點就值得商榷了。

我們再來看這一政策導致的結果，中秋、國慶雙節疊加，道路嚴重負荷，原本的收費公路這一排他性的公共產品變成了擁擠性的公共產品，開車上路的人所獲得的效益遠遠沒有平時收費時的水平，這顯然是對公共產品規律的扭曲，一項不代表大多數人利益的、扭曲了公共產品規律的政策，其公共性已經發生了偏失。

3 公共政策公共性的矯正

3.1 價值體系的重新確立

公共政策應該始終堅持公共管理的效率原則也應不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務的理念，促使各級政府部門和公務員個人將公共性和公共利益作為政策執行的出發點，并成為規范自由裁量行為的指導精神。

3.2 民主參與機制與良好的政策執行途徑

公共政策制定和實施過程的公共性決定公民應該讓盡可能的參與公共政策的制定和實施過程，這就需要民主參與機制與良好的政策執行途徑。公共政策制定前可以進行聽證和立項調查，政策實施中要不斷進行反饋調查，以保證公共政策公共性不發生偏失。

3.3 監督評估和反饋機制

健全公共政策監督和約束機制，強化對政策主體的監督和追責力度，可以有效限制公共權力主體作為理性經濟人追逐自身利益最大化的行為，防止政府官員腐敗、行政權力濫用等損害公共政策公共性的行為產生。同時還應結合公共政策實施的實際情況，不斷向政策實施對象反饋公共政策實施的效果，并根據反饋情況不斷的調整和完善公共政策。

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