對構建新常態(tài)下種糧補貼制度的調(diào)查與思考

摘要：在種糧補貼政策連續(xù)實施12年期間，無論是社會經(jīng)濟結構、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟組織形態(tài)、還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展程度、城鎮(zhèn)化發(fā)展進度、農(nóng)民就業(yè)渠道拓展、就業(yè)觀念的改變、收入水平、農(nóng)村勞動力轉移、物價指數(shù)等相關要素都發(fā)生了巨大的變化，由此引發(fā)種糧補貼政策的激勵效應也越來越弱化，甚至局部阻礙了土地集約化經(jīng)營等技術經(jīng)濟進步客觀要求。生產(chǎn)力的發(fā)展必須要與相應的生產(chǎn)關系相適應，因此當前調(diào)整改革種糧補貼政策，建立國家糧食安全長效機制，已經(jīng)到了從發(fā)展戰(zhàn)略高度重新謀篇布局的緊迫時期。安徽省農(nóng)村財政研究會調(diào)研組一行，于10月中下旬前往安徽省宿州市埇橋區(qū)、淮南市鳳臺縣以及阜陽市召集具有一定代表性的11家種糧大戶和家庭農(nóng)場主及部分縣鄉(xiāng)農(nóng)財干部分別進行了面對面的調(diào)研座談，為構建新常態(tài)下種糧補貼制度探索一條創(chuàng)新之路。

關鍵詞：種糧補貼；調(diào)查；思考

糧食安全關系國計民生重大戰(zhàn)略，農(nóng)民增收維系國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。自2004年中央1號文件發(fā)布了促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見至今，已經(jīng)走過12個年頭。其間，國家相繼出臺并連續(xù)實施了糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機補貼、良種補貼等系列種糧補貼政策，政策的首要目的是增加農(nóng)民收入、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，確保國家糧食安全。在補貼資金與農(nóng)技良法綜合作用下，我省糧食生產(chǎn)前所未有地實現(xiàn)了十一連增，對實現(xiàn)糧食產(chǎn)量連年增長發(fā)揮了重要作用，據(jù)統(tǒng)計，全省糧食總產(chǎn)由2003年的440億斤增加到2014年683.2億斤，增長了36%，位居全國第6位。相應農(nóng)民收入也在逐年提高，我省農(nóng)民人均純收入由2003年的2140元增加到2014年的8098元，11年增長了近4倍，這其中由于種糧補貼資金所產(chǎn)生的牽動性效應功不可沒。但是，在種糧補貼政策連續(xù)實施12年期間，無論是社會經(jīng)濟結構、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟組織形態(tài)、還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展程度、城鎮(zhèn)化發(fā)展進度、農(nóng)民就業(yè)渠道拓展、就業(yè)觀念的改變，以及農(nóng)民文化結構、收入水平、法治意識、生活幸福指數(shù)期望值、農(nóng)村勞動力轉移、物價指數(shù)等相關要素都發(fā)生了巨大的變化，由此引發(fā)種糧補貼政策的激勵效應也越來越弱化，甚至局部阻礙了土地集約化經(jīng)營等技術經(jīng)濟進步客觀要求，生產(chǎn)力的發(fā)展必須要與相應的生產(chǎn)關系相適應，因此當前調(diào)整改革種糧補貼政策，建立國家糧食安全長效機制，已經(jīng)到了從發(fā)展戰(zhàn)略高度重新謀篇布局的緊迫時期。

一、調(diào)存量、補增量，調(diào)整財政補貼杠桿精準發(fā)力的支點、構建種糧補貼新機制

（一）新常態(tài)下種糧補貼制度創(chuàng)新思想。

種糧財政補貼政策必須適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展新常態(tài)。農(nóng)業(yè)科技應用、農(nóng)業(yè)機械化普及水平、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、耕地集約化程度等已成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、糧食持續(xù)增產(chǎn)的決定性因素。農(nóng)村土地適度流轉經(jīng)營將成為當前及今后相當長一段時間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要存在模式。在制度設計上，調(diào)整財政補貼杠桿支點，把補貼資金重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜的改革思想，使得種糧補貼資金“漸入佳境”，進而步入良性循環(huán)，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展發(fā)揮撬動、引導功能。

創(chuàng)新種糧補貼制度改革方向應該以“四個有利于”為標準：一是有利于走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展路子；二是有利于耕地保護集約節(jié)約經(jīng)營；三是有利于保障農(nóng)民增收，增強抵御市場、自然風險的能力；四是有利于財政補貼資金的精準集聚投入，“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”，提高其牽動性、引導性效應。

（二）堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的糧補資金分類補貼原則，取消種糧補貼普惠制，把現(xiàn)行種糧補貼資金整合后切分為三塊，按照不同的指向進行補貼。

1.把種糧補貼資金切一塊轉換為“務農(nóng)高齡津貼”，意在對農(nóng)村60歲以上務農(nóng)老人實施高齡補貼政策（ 農(nóng)民生理年齡通常高于實際年齡）。一是避免了目前名為“糧補”實為“地補”的現(xiàn)象，熨平了二輪承包以來，農(nóng)戶家庭在人口、職業(yè)、田畝方面發(fā)生的變化所帶來戶與戶之間有失公允的現(xiàn)象；二是有利于厘清利益群體矛盾的交叉，保留普惠制糧補體制下特定人群的既得利益，也是為區(qū)別于農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，彌補由于制度缺陷而給農(nóng)村老人終身從事田間耕作所產(chǎn)生剩余價值的一點補償；三是有利于縮小城鄉(xiāng)差別，實際上城鎮(zhèn)居民早已發(fā)放“高齡津貼”；四是加上農(nóng)民承包地流轉收入及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險金、新農(nóng)合等，從財政制度安排上保障了農(nóng)民老有所養(yǎng)，安老扶貧；五是采取這種據(jù)實到人的補貼方式簡化了種糧補貼資金發(fā)放手續(xù)，減輕鄉(xiāng)村農(nóng)財、農(nóng)經(jīng)干部為把補貼資金落實到農(nóng)戶手中所承擔的辛勞繁瑣負擔，也有利于堵住漏洞。

據(jù)有關資料顯示，以2015年8月份為例，安徽省農(nóng)村60歲以上有895萬人，如果按每人按月100元發(fā)放（70歲以上老人擬按月200元發(fā)放），當月全省增加“務農(nóng)高齡津貼”89500萬元總支出。而2015年全省種糧三項補貼資金高達580406萬元，相比之下，全省增加的“務農(nóng)高齡津貼”總支出只占其15.4%。可見，把糧補資金切塊進行轉換，不會增加糧食補貼資金總量負擔。相應60歲以上農(nóng)村人口每年則可增加1200元“務農(nóng)高齡津貼”。將部分農(nóng)業(yè)補貼轉化為高齡補貼向農(nóng)村老齡人口傾斜，也是關系到千家萬戶的大事。此舉，即使取消種糧補貼普惠制，農(nóng)戶還是得到了實惠，一方面農(nóng)村廣大老年人群將切身感受到政府政策的溫暖，也解除了在外打工子女的后顧之憂，從分配制度上改變了目前種糧補貼政策被扭曲的狀況。這項民生工程大改革，必將給農(nóng)村帶來穩(wěn)定祥和。此舉還可以規(guī)避WTO對于糧食補貼黃箱政策的制約。同時，還便于厘清附著于農(nóng)村土地上的人員結構多元化，避免占有城鄉(xiāng)兩種資源現(xiàn)象的存在。

2.補貼資金另切一塊轉向種糧大戶、家庭農(nóng)場、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體重點傾斜。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，保證了農(nóng)民基本平均分得一份土地的同時，也使土地耕種規(guī)模受到影響。分散的農(nóng)戶種糧技術和機械化程度較低，生產(chǎn)成本也就相對較高，這些分散的農(nóng)戶，種糧主要是解決自己的口糧，糧食商品率低。近幾年，隨著城市化進程的快速推進，已經(jīng)有一些進城農(nóng)民或當?shù)厣贁?shù)懂技術會管理又具有市場經(jīng)濟眼光的職業(yè)農(nóng)民，帶著技術自籌資金，通過各種方式成片流轉承包土地，使土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社集中，有利機械化、規(guī)模化耕種，使用農(nóng)技良法，提高生產(chǎn)效率和單位產(chǎn)量，提高糧食生產(chǎn)的商品化，據(jù)測算，流轉后平均每畝地可提高土地利用率15%以上，2014年我省共流轉土地面積3393.14萬畝，其中耕地2541.7萬畝，約占安徽省耕地總面積的41.09%，如此土地集約度，隨著土地流轉面積加大，從全省來看糧食增產(chǎn)將是十分可觀的。

種糧大戶、家庭農(nóng)場主大多提議，改變目前所采取的三項補貼和農(nóng)機補貼現(xiàn)金打卡發(fā)放的形式，轉化為以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實物、政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務或以獎代補方式予以資助。此舉是多贏的措施：一是從源頭上杜絕了普通農(nóng)戶把國家旨在鼓勵種糧補貼的政策理解為人人有份的福利收入的“大鍋飯”錯誤觀念。二是打消了個體農(nóng)戶不種糧也照樣拿現(xiàn)金補貼的念頭，平衡了“仇富”心理，促進了土地集中度；三是補貼資金主要通過政府采購促使農(nóng)機、化肥、農(nóng)藥、良種等生產(chǎn)企業(yè)向大戶提供有質量保證、適銷對路的優(yōu)質產(chǎn)品，避免了把種糧補貼、農(nóng)機補貼資金當做“唐僧肉”的現(xiàn)象。另外，新型經(jīng)營主體可以依靠自身先進生產(chǎn)技術條件在處理秸稈還田、沼氣綜合利用等方面發(fā)揮優(yōu)勢。

3.進一步加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設投入，是保障糧食安全生產(chǎn)的前提，也是種糧補貼切塊投向的重點領域。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期的粗放型經(jīng)營，農(nóng)村小型農(nóng)田水利、道路等基礎設施仍然較為落后，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營戶在流轉取得土地經(jīng)營權后，往往要投入大筆資金進行土地平整、開渠架電等一系列基礎設施建設，資金壓力巨大，由于土地是流轉的，一般也不愿負債投入，種糧補貼資金也未給予安排。一家一戶的承包田更是無條件也不舍得投入資金進行農(nóng)田基本建設。加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，創(chuàng)造農(nóng)民增收保障，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)補貼資金的普惠制已經(jīng)固化了少數(shù)農(nóng)民的落后習慣，把種糧補貼當做生活福利已是普遍認識，承包地小塊化的格局，已成為阻礙農(nóng)村土地集約化經(jīng)營、水利設施建設、大型高效農(nóng)機具的推廣使用、土地綜合開發(fā)利用等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素的羈絆。因此從補貼資金中切塊與其他農(nóng)業(yè)、水利資金整合，加大對小農(nóng)水等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設維護力度，切實解決“最后一公里”問題，實現(xiàn)路相通、渠相連、機下田、旱能灌、澇能排，并逐步解決大戶糧食倉儲難題，這無疑是吸引種糧大戶敢于承包勇于投資流轉的有利因素，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首要突破口。

二、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，不僅僅是種糧補貼資金的發(fā)放，利用市場優(yōu)化資源配置、要素平等交換和政府提供公共資源均衡配置為“三農(nóng)”服務必不可少

（一）積極運用財政金融政策，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予多種形式的金融支持。成立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)擔保機構為種糧大戶融資提供差別化專業(yè)服務。加大財政對政策性農(nóng)業(yè)保險投入力度，改革理賠機制，為種糧大戶、家庭農(nóng)場主增強抵御自然風險的能力。

一是建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，為糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體貸款提供信用擔保，著力解決“融資難”、“融資貴”問題。同時，也可以采取貸款貼息、現(xiàn)金直補、重大技術推廣與服務補助等方式，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。二是依靠金融衍生工具拓展支農(nóng)空間，對于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模50畝以上、購置單價5萬元以上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械除了享受農(nóng)機補貼以外，還可通過融資租賃方式由金融機構給予支持。

（二）開征“國家糧食安全保護基金”，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距，改善谷賤傷農(nóng)的現(xiàn)象，為農(nóng)業(yè)種糧補貼資金提供穩(wěn)定可靠的來源。國家早就為促進重點事業(yè)發(fā)展而設立了各種基金類收費，如“水利建設基金”、“育林基金”、“城市基礎設施配套費”、“教育費附加”、“港口建設費”等，從而使得這些領域得到長足發(fā)展。從根本上來說，糧食生產(chǎn)安全保障更需要采取這種行之有效的籌資辦法。

（三）必須健全農(nóng)村土地流轉管理體制和運行機制，有序推進土地集約節(jié)約化經(jīng)營。引入現(xiàn)代金融運作理念，成立“農(nóng)村土地信用社”，對農(nóng)村土地流轉進行調(diào)節(jié)、規(guī)范運營以及流轉資金第三方托管。

在調(diào)研中我們深刻體會到，在土地制度未有根本厘清的前提下，種糧補貼政策只能逐步調(diào)整完善。李克強總理強調(diào)：“田埂不打掉，大型機械就下不去，沒法深耕深翻，只能大量使用化肥。如果采用大型農(nóng)機，深翻深耕到40厘米，將會大大緩解過度使用化肥的問題。”可見，耕地集約化經(jīng)營是促進糧食社會化大生產(chǎn)的必由之路。數(shù)據(jù)顯示，美國農(nóng)民僅占美國全國人口的1%，美國有3億人，那就是說美國農(nóng)民只有300萬人，而美國跟中國面積差不多，美國農(nóng)民實行農(nóng)場經(jīng)營，平均每個農(nóng)場擁有500英畝農(nóng)田，農(nóng)民競爭激烈，為了增加收入，降低成本，很多農(nóng)民還要租賃上千畝農(nóng)田，這就是規(guī)模經(jīng)營的例證。截至目前，我省土地流轉與周邊江浙地區(qū)相比，集約化程度還不高，而且土地基本上都是農(nóng)民自愿流轉的，還缺少規(guī)范化引導，這與我省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所要求的土地集約化經(jīng)營還有很大差距。李克強總理還指出，目前我國戶均經(jīng)營土地只有7畝多，在世界上屬于超小規(guī)模。隨著環(huán)境條件變化，小規(guī)模經(jīng)營越來越顯示出局限性，無論是先進技術應用、金融服務提供，還是農(nóng)產(chǎn)品質量提高、生產(chǎn)效益增加、市場競爭力提升，都遇到很大困難。農(nóng)業(yè)要發(fā)展，必須突破經(jīng)營規(guī)模小的限制。 成立“農(nóng)村土地信用社”旨在打破農(nóng)民傳統(tǒng)“畫地為牢”的思維定式，變農(nóng)民承包地物化屬性為土地資本，為土地規(guī)范流轉，提高土地集中度、適度經(jīng)營提供運作平臺，對農(nóng)民持有的承包地采取“量化地權、明確經(jīng)營權、存地入社、公允價值、信貸運作、模糊地界、規(guī)模投向、保障收益、公益管理、市場運營”，變固化的承包地為可流動的“土地流”創(chuàng)新思路。此舉的好處是，改善、規(guī)范土地流出方與流入對立統(tǒng)一的關系，創(chuàng)建“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+居間服務+個體農(nóng)戶”的模式，收付存貸土地的資金進行第三方托管，避免了種糧大戶、家庭農(nóng)場主在土地流轉過程中與土地流出方一對一討價還價進行私下協(xié)議的矛盾和糾紛。

（四）建立和培養(yǎng)一支合格的職業(yè)化種糧隊伍，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、走糧食社會化大生產(chǎn)道路的堅實基礎。

目前除規(guī)模經(jīng)營大戶外，在家務農(nóng)60歲以上老人居多，誰來種地問題令人擔憂，更不要說這些種地的老人能否適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對勞動力素質的要求。經(jīng)對農(nóng)村現(xiàn)有種糧農(nóng)民進行人口現(xiàn)狀分析及其與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所要求的專業(yè)素質相悖之處認為，安排種糧補貼資金對大戶、農(nóng)場主進行職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營管理等涉農(nóng)前沿知識培訓、對農(nóng)業(yè)工人開展技能培訓及其技師等級評級是一項戰(zhàn)略性的舉措。此舉可大大提高糧食生產(chǎn)經(jīng)營者與農(nóng)業(yè)操作工的技能素質，也可吸引有文化、有抱負的年輕人有興趣加入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者隊伍。要使得他們感受到風險可控、有利可圖，而不能繼承傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)落后的生產(chǎn)方式、重蹈老一輩農(nóng)民“靠天吃飯”的覆轍。要“用工業(yè)的方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”培訓專業(yè)技能人員，從而解決“誰來種地”的問題。