論轉變政府職能的核心

余娜

[摘要] 關于政府與市場的關系，西方經濟學發展史上可以分為兩個大的派別，它們貫穿于整個西方經濟學的八次革命中，即經濟自由主義和國家干預主義，這兩大派別的歷史地位隨著經濟形勢的變化而變化。改革開放37年來，為適應經濟和社會發展的新形勢，我國政府不斷地調整政府職能，與社會主義市場經濟的歷史發展過程相對應。

[關鍵詞] 國家干預主義；經濟自由主義；政府職能；主體性

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.098

2013年十八屆三中全會的召開，政府職能曾再次成為關鍵詞，會議提出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。”這樣的表述看起來是把市場與政府的關系理順了，政府的職能在于建立統一開放、競爭有序的市場體系，目的是使市場在資源配置中起決定性的作用，政府與市場的關系是服務與被服務的關系。但就中國而言，轉變政府職能最終的目的何在？經歷了幾十年的經濟高速發展，逐漸脫貧致富的中國人更加關注自己的生活質量，“民生”一詞的背后關系著十幾億人的衣食住行和生老病死。中國老百姓的“改革心愿”很單純，也很直接，比如說：“房子何時買得起”、“空氣何時變清新”、“看病何時不再難”、“食品安全何時不擔憂”，轉變政府職能的最終目的不應該只是對經濟體制或是政治體制的改革，關鍵在于直指民心。

1 西方經濟學中政府與市場的關系

關于政府與市場的關系，西方經濟學發展史上可以分為兩個大的派別，它們貫穿于整個西方經濟學的八次革命中，即經濟自由主義和國家干預主義，這兩大派別的歷史地位隨著經濟形勢的變化而變化。從亞當-斯密到凱恩斯之前，西方經濟學經歷了古典和新古典兩個時期，在長達近兩百年的歷史里，經濟自由主義占據壓倒優勢，成為占統治地位的經濟思想。古典學派和新古典學派的經濟學家們都基本上承襲了古典自由主義的傳統，認為要實現經濟的增長，必須實行自由放任的經濟制度，讓市場機制白發作用以實現資源的有效配置。亞當-斯密主張讓每一個人在不違反正義的法律前提下，完全聽其自由，允許其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益，以自己的勞動及資本與其他任何人或組織相競爭。國家的職能就是對外防御敵人入侵，對內保障個人權益和自由，在經濟方面主要舉辦公共福利事業和興建公共設施。除此之外，應對市場采取自由放任原則，不需要任何措施加以干預。新古典經濟學派盡管在經濟學概念和理論基礎上有別于古典經濟學派，并較多地涉及政府對市場的干預，但在基本理論上仍承襲古典經濟學派的學說，主張將政府對市場的干預控制在最低限度。這就是所謂主張自由競爭，由自由市場的力量來協調社會經濟活動，而國家則為其提供必要的法律與制度條件，并承擔某些不適合由市場來協調的經濟活動的經濟自由主義。到了19世紀末20世紀初，壟斷資本和國家政權的結合使自由資本主義進入國家壟斷資本主義。這時，盡管西方經濟學家們仍然在頌揚自由資本主義思想，信奉國家不干預經濟生活的學說，但已與實際情況很不相符。羅斯福“新政”是美國以行政力量對經濟進行全面干預的一種國家壟斷資本主義實驗性措施，是西方經濟思潮從自由放任論向政府干預論轉變的一個重要里程碑。在羅斯福“新政”的背景下，早在1926年就發表了《自由放任主義終結》的英國經濟學家凱恩斯，在資本主義經濟危機到來之際，于1936年發表了《就業利息和貨幣通論》一書，批判傳統理論，系統地提出了國家干預經濟的理論和政策，并立即在西方世界產生巨大影響，被稱之為“凱恩斯革命”。美國前總統經濟顧問委員會主席赫伯特斯坦曾指出“大蕭條引出了凱恩斯的理論，并且為它提供了傳播市場”。如果換個角度說，則是羅斯福“新政”為凱恩斯理論提供了更為直接的根據。不難看出，作為西方經濟理論代表的兩大基本流派，幾乎貫穿于資本主義發展的整個過程，并且總是隨著經濟現實的變化而此消彼長。兩者既相互對立，又相互影響，并在一定程度上互相吸收和融合。

2 改革開放后我國政府職能的轉變

政府職能亦稱行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。政府職能的四大內容：政治職能，指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能；經濟職能，指政府為國家經濟的發展，對社會經濟生活進行管理的職能；文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理；社會公共服務職能，指除政治、經濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能。

改革開放37年來，為適應經濟和社會發展的新形勢，政府不斷地適時調整政府職能，與社會主義市場經濟的歷史發展過程相對應，我國政府職能重心的轉變也經歷了以下幾個重要階段。改革開放以前，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，其根本特征就是否定和排斥市場作用，完全由政府通過國家計劃進行資源配置。當時主導的傳統觀念認為，市場經濟是資本主義特有的，計劃經濟才是社會主義經濟的基本特征。因此，改革開放要在實踐上突破計劃經濟體制的束縛，就必須在思想上突破否定和排斥市場的傳統觀念的束縛。20世紀80年代，隨著改革開放實踐的推進，我們對政府（計劃）和市場關系的認識逐步擺脫了傳統觀念的束縛，對推動改革和發展起了重要作用，特別是1992年年初鄧小平同志在視察南方重要談話中明確指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”這個精辟論斷，使我們對政府（計劃）和市場關系的認識有了重大突破。隨后黨的十四大明確提出：“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，“就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。這一重大理論突破，對推動我國改革開放和經濟社會發展發揮了極為重要的作用。在黨的十四大提出市場作用的定位之后，我們黨一直在繼續探索適應改革和發展客觀實際變化要求的準確定位。黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，同時刪去了“在國家宏觀調控下”的定語。黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八大進一步提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。從黨的十六大到十八大，在市場基礎性作用前面所加的關鍵詞雖有所不同，但都集中在強調改革取向是增強市場作用。這些重要論斷為此次《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”在思想和理論上作了準備。

3 轉變政府職能的核心在于明確“主體性”

從實踐的效果來看，我國的社會主義市場經濟雖迅速發展，但政府職能的調整仍然滯后，不僅帶有歷史遺留“直接干預經濟”的烙印，而且社會管理與公共服務不到位。具體表現為：在GDP至上的政績觀驅使下，地方政府大搞政績工程、形象工程，造成人、財、物的浪費，影響經濟穩定和可持續發展；各級財政支出的相當部分投向競爭性行業，公共服務和公共產品投入很低，社會發展滯后。從西方經濟學的八次革命來看，無論是經濟自由主義還是國家干預主義，都不是萬能的，它們與經濟現實緊密相連，并在服務于經濟現實的過程中得到補充和發展。由此，我們認為，通過對中國現實經濟矛盾的分析，不論制度層次，還是體制、結構及運行機制、經營管理、對外經濟關系各層次，其矛盾的根本和核心問題，都在于勞動者的社會主體地位沒有得到確認和保證，從而抑制了勞動者素質技能的提高與發揮，并引發各層次的矛盾。

事實上轉變政府職能的理論核心不僅在于一次又一次的改革，或是強調政府與市場的關系，而在于：一個聽命于誰、為誰服務的政府，還有“市場”的主體是誰？轉變政府職能的背后，還是一個固有的階級屬性問題。西方國家所要求的“政府”，是一個忠實執行資產階級意志、全面維護資本主義秩序的政府，他們認為只要確立勞動者是“資源”的觀念和體制，并給其勞動力以相應的價格，創造勞動力的買方市場，不僅能給資本所有者提供利潤，還能給社會提供穩定，勞動者是作為“資源”的一部分存在于市場與政府的關系中的。而以勞動者為主體的中國特色社會主義市場經濟體制，既不同于資本主義的雇傭勞動制度，也不同于傳統的計劃經濟模式，我們需要的是一個以勞動者為主體，為無產階級服務的政府，政府所服務的主體理所當然是勞動者，不明確主體性，一切改革、措施都顯得蒼白無力。中國的勞動者之所以能夠成為主體，原因在于自從人類社會產生以來，勞動者就始終是社會財富的創造者，他們以自身的勞動維系著人類的生存與社會的發展，這是勞動者主體的基本體現，隨著市場經濟的產生和發展，人們勞動的動機、目的有了進一步的演變，但作為主體的地位卻沒有變，這應該成為經濟與社會發展的基本原動力。中國的歷史是勞動者創造的，勞動者是文明的主體，也是歷史的主體。所以轉變政府職能的核心必須明確“主體性”，這是前提，也是當前轉變政府職能的關鍵。