當前我國土地財政成因與解決對策探討

覃一鳴 李天樂

[摘要] 我國土地財政問題由來已久，至今仍然沒有得到根本性化解，當前土地財政問題形勢依然嚴峻。我國土地財政問題的成因來自分稅制改革的缺陷、現行土地制度的不完善、城鎮化建設的推動。現階段在新型城鎮化戰略的推動下，短期內地方政府難以擺脫對土地財政的依賴。對此提出加快現行土地制度改革、尋找替代性財政收入、城鎮建設保持合理增速的解決對策。

[關鍵詞] 土地財政；土地制度；財政收入；城鎮化

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.094

土地財政是指地方政府將農村集體用地或城市閑置地征收為城鎮建設用地，通過協議轉讓、招標拍賣、掛牌出售等方式，轉讓土地使用權，獲得土地出讓金、相關稅費、抵押貸款等收入的行為。土地財政收入中的主要部分為土地出讓金收入，是不納入地方政府本級預算的預算外收入，占大多數地方政府財政收入的40%以上，2014年全國土地冉讓金收入達4.29萬億元人民幣，同比增長3.1%。地方政府長期依賴土地財政，由此導致其債務累積、城市盲目擴張、重復投資建設等問題，影響社會經濟的健康發展，所以加速化解土地財政問題意義重大。

1 土地財政的成因

1.1 分稅制改革的缺陷

1994年我國分稅制改革劃分中央和省級政府的稅收收入分配界限，是造成地方政府土地財政問題的重要原因。第一，地方財政收入驟減。主體稅種增值稅的大部分、央企上繳的全部利潤、所得稅歸中央政府，中央與地方財政收入長期維持在6：4的水平。地方政府由于本級稅收收入有限，獲中央政府財政轉移支付有限，不得不以預算外收入的土地出讓金收入支撐地方財政支出。

第二，地方政府財權與事權不匹配。地方政府承擔著本地區的基礎建設、科教文衛、社會保障等支出，加之公眾對地方政府提供公共服務的要求越來越高，地方政府的財政壓力有增無減，地方政府預算不得赤字，財政部、省級政府代發地方政府債券數量不足，有限的財政收入不足以支撐規模日益增加的財政支出。

第三，土地財政收入的刺激。伴隨分稅制改革，營業稅、城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入成為地方政府固定收入。一些不發達地區缺少工業、制造業，稅源少，主體稅收收入低，只能大批興建建設用地項目、積極發展房地產業來拓展土地出讓金收入，最終形成對土地財政的依賴。

1.2 現行土地制度不完善

第一，地方政府擁有土地流轉的支配權。我國用于工業、商業、民居建設使用的土地被定義為建設用地，由城鎮國有土地和農村集體土地經國土局審批轉成。依照《土地管理法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，市縣級政府擁有農村集體土地和城鎮國有土地轉為建設用地的審批權，這為地方政府控制土地資源，獲取土地收益提供法律依據。我國土地流轉中建設用地的國有性質、集體性質不變，只是使用權的轉移，政府始終是代表國家的土地所有者。土地使用權的年限短，居民居住用地的土地使用權出讓最高期限僅七十年，刺激政府以公共利益名義到期收回甚至提前收回，然后再轉讓獲利。

第二，地方政府在土地轉讓中擔當多重角色。地方政府不僅是土地市場管理者，還是直接交易人，是相關的利益主體。農村集體土地要轉為建設用地，只有經地方政府收購后才可以實現。地方政府作為唯一的購買者，兼為規則制定者，是連接農村集體土地和建設用地市場的唯一橋梁，掌握著土地資源的供給，處于壟斷地位。地方政府有著對土地財政收入的需要，上存在利用壟斷地位謀求最大經濟利益的驅動力。

第三，地方政府將土地轉成建設用地后轉讓使用權的付出成本低。由于土地農轉非過程中，農民處于弱勢地位，且相關文件規定征地補償不超過土地30年平均產出的界限，使得農民獲利微薄，而地方政府所付代價極低。地方政府可以通過剪刀差，壓低收購價格，嚴控建設供應，從中獲利。通過低成本的土地任轉一次性獲得巨額的土地出讓金，促使地方政府追逐短期利益，不斷重復土地征轉的操作。

1.3 城鎮化建設的推動

第一，城鎮化與土地財政相互推進。一方面，20世紀90年代以來中國城鎮化建設加快，基礎設施建設全面推進，一些地方政府追逐政績，大舉政績工程、面子工程更推動了基礎設施建設，相應地需要巨大的財政投入。對此僅靠一般稅收收入無法為繼，土地財政收入成為重要收入來源。另一方面，以房地產業作為消費熱點和投資熱點的戰略推動了基礎設施建設和城鎮化的速度，從中獲得財政收入相當可觀。因此利用土地財政維持城鎮化，通過城鎮化獲取土地財政收入，這一模式確實推動了地方經濟發展而得以延續。

第二，新型城鎮化戰略繼續推動土地財政。據國家統計局數據，2014年中國城鎮化率達到54.77%，城鎮常住人口達到74916萬人，預計到2030年將達到65%左右。當前城鎮化戰略下，尤其是中小城市發展提速，成為土地財政新一輪擴張的推動力。據估計未來三年全國城鎮化的財政支出約為23萬億元，在地方政府財政收入有限的情況下，既要繼續前期基礎設施建設，又要開始新一輪城市擴張，短期內難以降低對土地財政的依賴。

2 解決土地財政問題的對策探究

2.1 加快現行土地制度改革

應改革現行土地制度，清除土地市場流轉的障礙，劃清各方角色和權利。首先，應重新界定政府在土地流轉中的角色，讓政府退出土地市場競爭，專注于土地管理。其次，加快建設城鄉統一的建設用地市場，促成農村集體土地直接進入建設用地市場參與流轉。另外，要保證土地流轉的公平、公正、透明，一要改善農民在土地流轉中信息不對稱、缺乏土地流轉經驗的問題，加快對各農村集體土地的所有主體的界定，提升農民產權意識、普及相關法律知識；二是強化對地方政府在土地征轉中行使權力的監督，規范地方政府征地行為。

2.2 尋找替代性財政收入

由于土地財政收入規模巨大，一些不發達地區對此依賴嚴重，新一輪城鎮化更是增添了財政壓力，因此短期內找到完全替代性的財政收入來源較為困難，應在重新界定中央政府與地方政府財權與事權，減輕地方政府負擔的前提下，組織其他財政收入，逐步替代對土地財政收入的過分依賴。

第一，加快開征房地產稅，或者合并土地、房產方面的各項稅種為物業稅，為地方政府提供穩定的稅收收入。第二，要大力發展地方經濟，扶持地方民營企業，擴大稅費收入，發展地方國有企業，收取上繳利潤。第三，需要適當加大中央政府對對地方政府的財政轉移支付的力度，第四，應該完善地方政府債券發行制度，目前應增加財政部代發地方債，加快建設地方政府的地方政府債自發自還制度，以發行地方債解決地方政府財政赤字難題。

2.3 城鎮建設保持合理增速

由于土地財政收入的動力之一是城市建設，城鎮化意味著土地財政的延續，現階段要實現城鎮化就會繼續維持土地財政模式，這是無法避免的事實，但應防止城鎮化加深土地財政問題。應該在堅持城鎮化大方向的前提下，一方面合理規劃城鎮化建設，提高存量建設用地的使用效率，避免盲目擴張用地規模；另一方面減少不必要的建設支出，以支定收，并逐年控制土地財政收入，通過長期的收支緩慢調節，使得城鎮化中基礎建設財政支出和土地財政收入保持在一個合理水平，最終擺脫對土地財政的依賴。