我國土地財政與城市化相關性分析

王明睿 劉琳

[摘 要]文章闡述了我國土地財政的由來，探討了土地財政的正面與負面影響，并采用各省區面板數據分析了土地財政規模與城市化進程的關系。研究表明，土地財政對城市化進程有積極作用，但若不對其規模進行控制，必然產生諸多不利影響。在此基礎上，文章提出了合理的政策建議。

[關鍵詞]土地財政；城市化；面板回歸；相關性

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城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。我國的城市化進程主要開始于改革開放以后，具有起步晚、起點低、速度快的特點。《2012中國新型城市化報告》顯示我國城鎮人口占總人口的比重首次超過50%，這標志著中國發展進入了一個新的成長階段，城市化成為繼工業化之后推動經濟社會發展的新引擎。

在我國的城市化進程中也存在諸多問題。城市產業結構布局不合理，城鄉戶籍制度、教育制度和社會保障制度的隔離，要素市場不完善，這些都阻礙城市化的健康持續發展。土地作為重要的生產要素，對城市化起著舉足輕重的作用。土地財政在初期對城市化有促進作用，但如果不對其規模進行控制，過度的土地財政就會成為城市化進程中的攔路虎。

1 土地財政及其來源

計劃經濟時期，我國城市土地和農村集體土地的所有權與使用權是統一的，土地配置只要依靠行政劃撥。隨著改革開放的進行，傳統的土地無償使用制度已經不能適應市場經濟對土地要素的需求。政府為此進行了一系列以土地市場化為目的的改革，之前單一的土地權利制度也逐漸被打破。

國土資源部在2002年發布了關于國有土地使用權招標、掛牌和拍賣的規定，強調了城市經營性用地（商業與居住）出讓的方式。但法規沒有對土地溢價的分配做出明確規定，作為連接城鄉土地供需雙方的唯一紐帶，地方政府利用行政權力和制度缺陷，壟斷土地一級市場，扭曲土地價格，獲取大部分土地收益形成土地財政。它們通常以低成本征收農業用地，之后或通過市場價格轉手獲得可觀的級差地租，或在平整開發之后以招、拍、掛等形式在二級市場出讓獲得高額差價，由政府主導的土地資本化由此產生。

2 土地財政對城市化的影響

2 1 正面影響

我國城市化由“政府主導”的驅動作用大于“市場經濟自然演變”的驅動作用。政府提供廉價土地招商引資，可以促進投資增長和經濟擴張，帶動相關產業發展，產生經濟聚集效應。隨之發展起來的房地產和建筑業，為城市擴張提供了基礎與保障。同時，土地財政在一定程度上解決了資金流動問題，房產與土地成為銀行的優質抵押品，促進銀行的信貸擴張，增加了實體經濟的活力。

2 2 負面影響

土地財政在初期促進了城市化進程，但隨其規模不斷擴大，各種弊端也逐漸顯現。我國之所以產生政府主導的土地資本化，是因為政府利用行政權力與制度壟斷，以非市場化的手段扭曲了土地價格。這種違背市場規律的做法不能維持經濟長期穩定的發展，也給城市化進程帶來了負面影響。

作為預算外項目，土地財政收入受增量供給和開發商需求影響較大，具有不穩定的特征。地方政府過度依賴土地財政，不利于維持收支平衡，導致財政結構脆弱，也不能為城市基礎設施建設提供穩定的資金來源。土地征收過程缺乏法律程序上的有力約束，造成房價節節攀升、耕地流失、土地資源緊缺與閑置浪費并存，與拆遷和失地有關的群體性事件頻繁發生。

3 實證分析

為定量分析土地財政規模對城市化水平的影響，本文采用2003年至2011年各省、自治區和直轄市的面板數據進行研究。被解釋變量為各地區單位面積土地出讓金收入，用以衡量當地土地財政規模，數據來自《國土資源統計年鑒》。解釋變量為非農業人口比例，用以衡量城市化水平，數據來自《中國統計年鑒》。

為了更好地反映在我國不同區域的社會經濟發展狀況下土地財政規模對城市化進程的不同影響，本文將數據分為東部、中部和西部三組單獨研究。

對數據進行平穩性檢驗，結果表明，使用Levin Lin Chu方法進行單位根檢驗，表明序列平穩，可直接對數據進行面板回歸。該面板數據的橫截面單位較多，因此宜采用固定效應模型。經HAUSMAN檢驗，序列也符合固定效應模型標準。

使用Eviews軟件進行回歸，回歸結果中INCOME的系數均為正，并在1%的置信水平下顯著，且擬合度較好。說明土地財政對城市化有正向作用。土地財政規模越大，總體城市化水平越高。同時，比較三組系數可以發現，絕對值由東部、中部到西部依次遞增，即當下土地財政對城市化的影響作用在中西部地區更為明顯。

我國東部地區經濟起步較早，城市化水平較高，在土地財政規模擴大的過程對城市化進程的正向作用也逐漸減小。中西部地區的經濟發展和城市化水平相對于東部地區依然很低，因此在土地財政中獲得了較大的邊際效用。

4 結 論

本文旨在揭示土地財政規模與城市化進程的關系。依靠土地財政的城市化進程不能長久，要保障城市化的健康發展，就做出合理的改變。首先，要改革不合理的地方官員考核體系，摒棄唯GDP是從的政績評價標準；其次，要改革現有中央地方分稅體制，合理劃分財權事權。既要保證中央財政收入，又要平衡地方財權與事權；再次，要為地方政府開辟籌集發展資金的新渠道。建議改革土地相關稅費，使地方政府在土地交易中獲得長期穩定收入；最后，發展新的城市空間時，應制定科學合理的城市土地利用規劃，使城市建設從一開始就走在健康發展的軌道上。

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