開封市生態環境體系構建中的問題及解決路徑

高玉美

摘 要：黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義建設五位一體的總布局，把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，努力建設美麗中國。在經濟進入新常態的背景下，資源環境對經濟增長的約束已經達到上限，所以必須轉變經濟發展方式，建設資源節約型和環境友好型社會，實現人與自然的和諧發展。開封市生態環境建設滯后影響其國際文化旅游名城和河南省新興副中心城市發展戰略的實施，開封市政府為積極應對新形勢，推動環保領域問題的解決，提出了構建生態環境體系的新構想：堅持生態環境保護的基本原則;完善組織領導;構建生態環境體系的政策與措施;開展法律法規宣傳;開展嚴格環保執法活動。

關鍵詞：經濟新常態;美麗開封;生態環境體系

中圖分類號：F12 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0061-02

黨的十八大報告提出建設中國特色社會主義“五位一體”的總體布局，把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，為不斷深化改革開放，實現中華民族快速發展、永續發展的中國夢，提出把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，科學發展觀的實質是實現人與自然的和諧發展。繼黨的十八屆三中全會提出“加快生態文明制度建設”要求之后，黨中央高瞻遠矚，對中國經濟的發展形勢做出科學的判斷，提出中國經濟進入新常態發展軌道，即從高速增長轉為中高速增長，過去高投入、高污染、高能耗的粗放型發展模式必須改變，必須轉變成集約型的經濟發展方式，不斷優化經濟結構，提升經濟發展的質量和效益，同時必須加快建設資源節約型和環境友好型社會。李克強總理在2015年《政府工作報告》中提出打好節能減排和環境治理攻堅戰，并提出環境污染是民生之患、民心之痛，必須鐵腕治理。必須深入貫徹十八屆四中全會強調的依法治國方略，依法治國落實到環保領域就是要不斷推動“法治環保”的新理念。

一、生態環境的內涵及生態環境建設的困境

（一）生態環境的內涵及特征

生態環境是指影響人類生存與發展的水、土地、生物以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續發展的復合生態系統。生態環境問題是指人類為其自身生存和發展，在利用和改造自然的過程中，對自然環境破壞和污染所產生的危害人類生存的各種負反饋效應。

生態環境是各種“元素”共同組成的大系統。它是自然界水、土、氣、生物、能源、礦物等生態因子和人類生產、流通、消費、還原和調控等活動的系統耦合體。

生態環境的主體性特征。生態環境是與特定主體相聯系的相互作用的關系空間，不等同于自然環境。主體可以是一個人、一群人甚至整個人類，其客體則是有形或無形的、靜態或動態的、物態或事態的、自然或社會的、局部或整體的各種關系。

生態環境的系統性與關聯性特征。生態環境強調生物與其周邊環境的相互關系，遵循整體、協同、循環、自生的生態規律，也受技術、體制、文化等社會關系的支配。

生態環境的制約性特征。由于各種環境要素的復雜關聯，生態環境結構中各種因素之間存在相互制約性。生態環境是人類與資源、環境、經濟一體化等有機系統中的重要一環，生態環境的破壞必然導致系統鏈的斷裂而使系統遭受毀滅。

（二）生態環境建設的困境

人類社會自從18世紀后半葉進入第一次產業革命開始，就出現了工業污染這種環境問題。19世紀30年代第二次產業革命后，大規模的開發使各種有毒物質和廢棄物源源不斷地進入環境，嚴重破壞了生態環境系統的結構和功能， 降低了其緩沖能力和自凈能力，甚至危及人類的生存和發展。1972年瑞典斯德哥爾摩召開的第一次環境會議認識到當前環境污染問題的嚴重性，開始認真治理環境問題。在生態環境系統中，如植被破壞、森林消減、水土流失、氣候異常、物種消失、有毒化學品和危險品急劇增加，已使經濟、人口、資源、環境這些子系統中的生態環境鏈瀕臨斷裂。20世紀70年代下半期以后，人們認識到環境問題不再僅僅是排放污染物所引起的健康問題，還包括自然保護和生態平衡以及維持生存的資源問題，生態環境的概念逐漸引起人們的關注。但由于我國是一個后起的發展中國家，三十多年GDP的增長主要靠較低的資源環境成本，如今資源環境的承載力已經接近上限，經濟進入新常態的發展階段，轉變經濟發展方式迫在眉睫。

二、生態環境建設滯后影響開封市發展

開封市地處華中地區隴海鐵路中段，交通便利，有著得天獨厚的區位優勢，加上八朝古都的歷史文化底蘊優勢，國際文化旅游名城的名片吸引了大批的中外游客。在中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區等國家發展戰略的基礎上，開封市又努力把自己打造成河南省新興副中心城市，而且作為“一帶一路”戰略的節點城市，開封面臨許多發展新機遇，發展前景前所未有的光明。然而開封市目前還存在著水污染、霧霾、機動車污染，工業結構不合理，污染治理和環境保護的復雜性較高，水、大氣環境容量不足等問題。

（一）開封市農村地區污染問題嚴重

開封市面積6 644平方公里，常住人口500萬。其管轄的農村地區污染問題越來越嚴重，由于農村人口受教育水平較低，環境保護意識淡薄，現代化農業造成的各類污染是最主要的污染。鄉鎮企業布局不合理，治理不當，相應產生了工業污染。農村各種水污染、大氣污染、食品污染等傳播到市區。

（二）開封市區各種污染疊加

1.開封市地理環境多風沙

開封市下轄鼓樓、金明等五個區，市區面積546平方公里，常住人口104.9萬。曾是北宋都城的開封，幾經歷史的變遷，經濟發展相對落后。開封的河流分屬黃河、淮河兩大水系，歷史上黃河曾幾次決堤、泛濫給開封市帶來難治理的風沙。開封市還有惠濟河、賈魯河包公湖、龍亭湖等，水系相通，素有北方水城之美譽。開封市氣候屬暖溫帶季風型，年均降雨量654.9mm，由于降水在年內分配不均，干旱季節極易出現沙塵彌漫的狀況。

2.工業廢物和生活污染源的處理不當

工農業生產及居民生活用水的不斷增加，環境污染對地表水和地下水體的不斷破壞，河水受有機物污染嚴重，污染程度已普遍超過地面水V類標準，湖泊水質狀況也令人擔憂。

開封市有工業企業三千余家，所排放的工業廢水和生活污水大都最終排入開封市最主要的惠濟河，由于大量的工業廢水和生活污水通過各種渠道排入其中，河水水質嚴重惡化。開封市垃圾處理方式較為落后，易造成二次污染，汽車排放、鍋爐使用、工業粉塵等大氣污染嚴重，服務業帶來的噪聲油煙污染現狀同樣不容樂觀，環保問題的存在與本市經濟社會高速發展的前景極不相符。

（三）國際文化旅游名城的地位亟須改善生態環境

開封市在生態環境的重建與保護方面存在的諸多問題制約了開封市的發展，與國際文化旅游名城的地位不相適應。開封市政府為積極應對新形勢，主動適應新常態，推動環保工作在經濟發展方式轉變和經濟結構戰略性調整中發揮更加積極有效的作用，提出了構建生態環境體系的新構想，開封市政府更加明確生態環境構建目標、健全生態環境管理機構及組織、采取各種保護措施，在各級領導及組織的運作下，各負其責，互相監督和制約，協調開展生態環境的重新構建工作，從組織、制度、經濟、技術幾個方面保證生態環境目標的實現。

三、構建開封市生態環境體系的路徑

（一）堅持生態環境保護的基本原則

開封市加大生態環境建設力度一定要堅持生態環境保護與生態環境建設并舉。一定堅持保護優先、預防為主、防治結合，徹底扭轉邊建設邊破壞的被動局面。一定堅持污染防治與生態環境保護并重，統一規劃，同步實施，把城鄉污染防治與生態環境保護有機結合起來，努力實現城鄉環境保護一體化。一定堅持統籌兼顧，綜合決策，合理開發。正確處理資源開發與環境保護的關系。一定堅持在保護中開發，在開發中保護，經濟發展遵循自然規律與環境承載能力，絕不允許以犧牲生態環境為代價，換取眼前的和局部的經濟利益。

（二）完善組織領導，提出“天藍地綠”生態環境目標

開封市為主動適應新常態經濟發展形勢，搶抓開封市三大戰略發展機遇，打好經濟社會發展的五大攻堅戰，市委領導牢固樹立以人為本和環保惠民理念，以關注民生、服務發展為主題，提出進一步構建“六大體系”，包括構建生態環境體系的戰略，高度重視生態環境保護與重建問題，逐步完善負責生態環境重建的組織與主抓業務機構，在維護群眾環境權益方面要有新作為，樹立并緊緊圍繞“營造天藍地綠的生態環境，建設美麗開封”這一目標，大力實施藍天工程、碧水工程和鄉村清潔工程。

（三）開封市構建生態環境體系的政策與措施

開封市為構建生態環境體系實行了嚴中守牢底線的政策。堅持嚴字當頭，做到源頭嚴防、過程嚴管、結果嚴懲。一要在提高經濟效率中服務大局。工業項目落地過程中，環評審批管理是一個非常重要的環節，建立了重大項目聯席會議等制度。二要切實加強目標管理，市委設立統一指揮和督辦的專職機構，加強組織領導和組織建設，健全環境保護管理機構。三要加大財政資金支持。按照配強市級、配齊縣級、覆蓋鄉級的原則，為提高環境監測監管標準化建設水平，加強環境監察、監測、監控的設施配套。四要做好全市主要污染物減排監測體系建設工作，不斷完善環境監測監控體系，嚴格數據質量控制，確保監測監控數據真實性、準確性和有效性。五要建立健全大氣、水、土壤等污染監測預警應急體系，加強環境風險評估、預案管理，及時妥善處置各類突發環境事件。

（四）開封市大力開展環保法律法規宣傳

開封市定期定點地擴大宣傳有關環境保護的法律法規。如《中華人民共和國憲法》第9條和第26條的規定，國家注重保護和改善生態環境，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞。宣傳黨的十八屆四中全會精神，并注重依憲治國法律意識的培養。

開封市還大力宣傳2015年新《環境保護法》，如新增的“按日計罰”的制度，即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款，罰款數額上不封頂;這將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。新法規定的對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留這一最嚴厲的處罰措施;領導干部有虛報、謊報、瞞報污染情況的行為，將會引咎辭。新《環境保護法》還設立了環保公益訴訟制度。

開封市大力宣傳有關環境保護的單行法。污染防治方面：《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等。環境資源方面：《森林法》《草原法》《水土保持法》《野生動物保護法》等。環境保護行政法規，如《建設項目環境管理條例》等。

（五）開封市開展嚴格環保執法活動

為了明確生態環境保護的權、責、利，開封市充分運用法律手段保護生態環境。嚴格執法，在維護群眾環境權益方面有新作為。以解決損害群眾健康的環境違法問題為重點，在全市開展環境保護執法檢查活動，強化環境舉報投訴案件辦理。加強環境行政執法與刑事司法銜接、執法聯動，綜合采取掛牌督辦、“黑名單”、按日計罰、查封扣押、行政責任追究、行政拘留、刑事責任追究、移送法院強制執行、環境違法信息公開等措施，在全市掀起環境執法新高潮。

開封市推進專項行動和全市電力設施、設備大排查專項行動，嚴格核與輻射環境監管執法，確保輻射安全許可證持證率和廢舊放射源送貯率均達到100%，做好開封核能輻照廠放射性廢物的后期處理工作，實現輻射安全事故零發生。加強對涉重金屬污染源綜合整治力度，強化污染源日常環境監管，統籌安排涉重金屬企業的強制性清潔生產審核，減少重金屬污染物產生和排放。