散居少數民族權益保障研究現狀

周翔宇

摘 要：國家及地方對于散居少數民族權益的保障出臺了一系列的政策與法規，通過對基層民族街道辦事處的調研發現，少數民族工作多數處于“一刀切”的狀態，除了法律政策不全面缺乏可操作性外，基層政府的工作方法以及現實情況也影響了法律政策的落實。

關鍵詞：散居少數民族;城市民族辦事處;權益保障

中圖分類號：D633 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0032-02

雖然中央以及地方立法對散居少數民族權益保護做了較為充分的規定，但筆者在河南省周口市川匯區陳州街回民辦事處調研期間卻發現，仍需進一步加強民族政策的落實工作。

一、陳州辦事處概況

周口市川匯區陳州街回族辦事處，地處沙河南岸、城區中部，西起中州路，東至八一路，南至漯阜鐵路，北鄰濱河路?？偯娣e2.34平方千米，下轄10個社區居委會，3.5萬人。其中少數民族人口4 728，占總人口的13.5%，是城區少數民族群眾主要聚居地之一。其轄區內的悅來社區、陳州社區、寧莊社區為回族社區，均處于市區黃金地段。2000年周口地區撤地劃市之前（撤銷周口地區，建制周口市，原周口市下轄川匯區），陳州回族辦事處轄區以上述三個社區為主，名副其實的回族辦事處。撤地劃市之后，由于行政區劃的調整，陳州辦事處管轄擴大，回族人口在社區總人口中所占比例急劇降低。在此之前，地方領導曾設想將陳州辦事處申報為民族鄉（鎮），但由于撤地劃市行政區劃的調整以及辦事處內回族人口達不到總人口30%的硬性標準而放棄。由于不是民族鄉（鎮），因此無法申請河南省的眾多民族專項發展資金，許多優惠政策也無法享受。近年來由于經濟的發展以及區劃的調整，地方領導有意弱化陳州辦事處的民族特色，工作的開展趨于同質化，城市民族工作條例逐步流于形式。

二、民族工作的開展

根據《陳州辦事處關于編報2012年財政預算的報告》（川陳字〔2011〕96號）反映情況，陳州辦事處承擔了計劃生育、社會治安綜合管理、信訪維穩、城市管理及環衛、承辦重大節日文藝演出等多項職責，而民族宗教工作則成為預算最少的方面，2012年度預算經費為2萬元，僅占辦事處全年開支的1.03%。其經費主要用于每年開齋節期間辦事處贈予清真寺的賀禮以及與民促會和伊斯蘭協會交往過程中所產生的費用。

《陳州辦事處2011年工作計劃》中僅用寥寥數語概況了本年度的民族工作，該計劃中提到：“繼續做好民族宗教工作，注重發展民族特色經濟。經常性深入轄區少數民族聚居地宣傳黨的民族政策，化解民族矛盾，為少數民族群眾辦實事，幫助少數民族群眾發展經濟?！薄蛾愔蒉k事處2011年度工作總結》關于民族宗教指出，“一是及時發現化解矛盾，正確處理影響民族團結的問題，一旦發現牽涉到有回族群眾參與的矛盾糾紛，辦事處做到第一時間介入、耐心細致工作、及時化解糾紛，把矛盾消解在萌芽狀態，避免把一般的民事糾紛發展為民族問題。二是做好民族宗教政策法規的宣傳工作，積極引導宗教與社會發展相適應，加強對宗教活動場所的監管工作，杜絕違法宗教活動的介入?！备庞[該工作總結，并沒有實質上的工作內容。以寧莊社區居委會為例，其工作內容包括主要為黨建工作、綜合治理、計生宣傳、發放計生藥具以及人口普查。而所謂的民族工作僅為由社區干部調節民族居民之間的糾紛。

根據了解，民族工作的真正重點在于維護轄區內居民的穩定。由于該轄區內居民世居此地，血緣關系濃厚，具有很強的抱團心理，一旦個體利益受損容易引發規模性的群體事件。

三、民族干部的配備

陳州辦事處在干部的選拔有著自己一套不成文的程序，這也與之前干部管理有著很大聯系。在公務員制度在基層實施之前，有一部分機關干部屬于大中專畢業后分配回原籍工作，同時，鄉鎮機關廣泛存在著“以工代干”“自收自支”工作人員，這些人員多為本轄區內居民，通過各種關系進入鄉鎮機關工作。隨著公務員制度的貫徹實施，這些特殊身份存在的機關工作人員逐步解決了公務員或事業編制的身份。因此陳州辦事處機關工作人員有相當一部分為本轄區內的回族居民。由于缺乏干部流動交換機制，許多工作人員在辦事處工作至退休，因此辦事處的主要領導皆由本辦事處內部產生，由于陳州辦事處為回民聚居地，因此形成了一個不成文的規則就是辦事處黨組書記和辦事處主任必須有一名為回族干部。該辦事處回族干部的提拔路徑明確：干事→部門工作負責人→辦事處副職主任（或黨組成員）→正職主任→辦事處黨組書記→民宗局局長。

自從周口地區撤地劃市之后，陳州辦事處的行政區劃重新調整管轄范圍不限于回族聚居區，更多的是川匯區的城市中心地段，少數民族聚居所占比例急劇下降，民族工作逐步退為次要地位。新任領導有意對回族聚居區內實行舊城改造，利用其區位優勢打造新的商業中心，也有意弱化了民族辦事處的特點。種種原因交錯下，長期以來辦事處內部產生本辦事處領導干部的規則被打破，辦事處正職皆由區委任命。就普通工作人員來看，公務員制度施行后，辦事處人員招聘納入統一的公務員選任制度中，與本轄區居民沒有太多聯系，由于本轄區內公務員的招聘并沒有對民族有特別要求，近些年來并沒有民族干部入職，所以隨著舊體制下入職的民族干部的退休，回族干部愈發稀少。截至目前，辦事處36名編制工作人員僅有一名回族干部，為本辦事處李副主任。由于在當下公務員選任的制度下，切斷了辦事處工作人員與本轄區內民族淵源，即使本轄區內畢業學生在參加公務員考試的時候也不會考慮報考本轄區職位，本轄區雖然處于城市核心地區，但屬于舊城區，公共設施、生活環境較差，對人才缺乏吸引力。李副主任認為，在民族干部培養上本地政府沒有出臺明文政策，很多都是依靠遵守多年的規則，易受領導個人意愿的左右。再加上公務員選拔的程序化，缺少對少數民族優惠以及公務員考試競爭激烈等多方面原因，李副主任無奈地表示，自己一直尋找不到合適的接班人，民族工作仍是自己一人負責。

四、民族經濟發展

回族人民在周口定居數百年來，由于歷史的原因，生活狀況很惡劣。新中國成立前，經濟上長期處于貧困狀態，過著衣不蔽體、食不果腹的悲慘生活。農村回民多為貧農、雇農、佃農，間有小商小販或屠宰牛羊者，還能勉強維持生計。城鎮回民90%以上的為小商小販，以賣湯、賣饃、賣燒雞以及其他小吃或宰屠牛羊為業，少部分以挖土打坯、抬轎、賣水度日，多處于半饑餓狀態。新中國成立以后，周口市的回族經濟才有了根本好轉。陳州轄區的回族群眾除繼續經營傳統小吃外，還逐步成立了街道企業。街道企業始于1950年，起初是城市一些閑散勞動力及家庭婦女在街道辦起了各種類型的生產小組，一些有技術、有簡陋設備的個體手工業者先后加入了街道生產社（組）。改革開放后，輝煌一時的街道經濟并沒有跟上市場變革的角度，迅速衰敗。在街道企業解散后，其職工成為個體戶，繼續經營這些行業，如界牌街上現存的4家皮革門店皆為原皮革廠老職工自謀職業所成。

據調研情況，轄區內并沒有大的產業經濟，多為小商小販、個體戶，回族群眾多從事于民族傳統行業，如傳統風味小吃、屠宰、制革等。辦事處曾經修建回族飲食街，但終因區位問題而逐步被商販棄用。

五、居民經濟生活

由于陳州辦事處轄區內的三個回族社區是回族聚居區，具有悠久的歷史，但同時作為老城區，其社區內基礎設施建設，生活環境較差，轄區內居民有一定經濟條件的居民都會選擇搬出該片區域。另外，由于轄區內思想守舊，人文環境較差，很多居民為了下一代的成長也紛紛搬離該區域。因此，區域內居民多為城市中收入中下群體。

在改革開放早期，由于當地居民就職于附近眾多的街道企業，居民生活水平相對不錯。但隨著街道企業的破產，居民紛紛自謀生路，大多數從事傳統行業，如飲食、屠宰、皮革。根據走訪，轄區內居民，除退休職工、年紀較大居民，絕大多數青壯年有就業門路，據粗略估計40%居民為自己做生意，余下則為附近服務業吸收。以小攤販為例，較大的業主每日收入在1 500～2 000元，早點商販每日收入在200元左右。而外出打工的則多在轄區附近的商戶工作，月收入1 500元左右。

根據辦事處勞動保障所了解情況，上年失業登記不到100人，多為通過失業登記獲取貸款，真正需要就業的僅有2名。雖然發布了100多條就業信息，其中不乏富士康等大型用工企業，但是本轄區內居民普遍不愿離家務工。

六、教育扶助

根據走訪得知，回族群眾對于子女教育是十分支持的，但由于轄區內回族居民多為小商販，平時忙于生計，少有時間與子女交流接觸更無暇顧及子女教育，其子女成長多處于放養狀況。因此，回族群眾子女受教育情況不太理想，很多青少年在接受完義務教育后便不愿繼續上學，選擇外出打工或幫助父母經營生計，除非家境優越，一般家長都會默認子女的選擇而非強迫子女繼續上學。

陳州辦事處轄區內僅有回民小學一所，回族學生占80%以上。2011—2012學年，全校六個年級六個班級共計學生384人，根據2013年統計數據，在校學生滑落至300余人。而市區內的六一路小學共40個班級在校學生四千一百多人。學校規模小，生源愈來愈少，教育質量也得不到保障。據了解，學校師資力量多年未得到補充，轄區內居民但凡有一定經濟條件的，其子女不會選擇本校就讀。學校并不為當地群眾認可，學校教師工作態度漸為松弛，教育質量也逐年下降。

為扶助該學校，當地部門有一套不成文的照顧方式，即對回民小學畢業生中學入學選擇不嚴格按照地域劃分。按照地域劃分原則，回民小學畢業生可選擇的初中僅為第三初級中學，而第三初級中學在市區中學排名中較為靠后，因此，為照顧回民小學，教育部門要求臨近中學分別接收一部分回民小學畢業生。

七、結語

根據調研情況總結起來存在以下幾個問題：第一，在立法方面，有關民族經濟、文化、社會事業發展方面涉及的比較少。即使有也多為原則性規定，缺乏可操作性。第二，法律落實方面，政府部分往往忽略少數民族的特殊性，常常采取“一刀切”的工作方式。導致一些通用的規章制度在特殊的民俗文化背景下很難發揮作用。第三，法律意識的提高有利于推進社會法治建設，少數民族群眾的法律意識受到民俗觀念的影響，法律知識匱乏，法律觀念淡薄。這些對權利的行使，義務的承擔都產生了消極的影響。

參考文獻：

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[4]河南省2014年普通高等學校招生工作規定[EB/OL].河南招生考試信息網，2014-04-24.