我國價格聽證制度中利益相關者探析

□宋 瀾 張 弢

[中國科學技術大學 合肥 230026]

引言

聽證源起于西方國家法律中自然正義原則的規定，本意指在司法過程中應當聽取相關當事人的意見，發展至今已經成為行政程序法的核心內容[1]。聽證制度的本質是賦予利害關系人一種程序性的權利，來預防和抵制公共權利的濫用和公共資源的浪費，是建立在“自然公正”和“程序正義”的法理基礎之上的[2]。我國首部引入“聽證制度”的法律是1996年實行的《行政處罰法》；接著在1998年《價格法》中，將這一程序性規定運用到公共事業的價格決策中[3]。聽證制度在我國經過近20年的發展，在立法、司法和行政等領域的活動中扮演著越來越重要的角色[4]，而其中的價格聽證由于涉及到與人民日常生活息息相關的內容，成為了運用次數較多、影響范圍較大、群眾感知最為強烈的一項聽證活動。2008年《政府制定價格聽證辦法》確定了價格聽證的定義，并且對價格聽證的使用范圍、組織形式、公開性、當事人權利以及聽證的效力進行了框架性的規定[5]。

價格聽證是聽取受該項價格政策影響的利益相關者的意見，借此使政策能夠體現多數人的意志，實現公平和正義。其中利益相關者的界定是公眾參與得以實現的關鍵所在。戰略管理專家弗里曼將利益相關者定義為：在企業目標的實現過程中能夠產生影響的，或者是當企業目標實現之后會對其產生一定影響的個人或者群體[6]。價格聽證制度中的利益相關者是指在政府價格聽證過程中，受價格政策影響的個人或組織。作為政府決策的一種形式，價格聽證是為了讓更多人的利益和權益得到平等的保護，同時也需要調整和平衡各種不同利益群體的利益，使各利益主體充分表達自己的想法和觀點[7]。因此，應當界定利益相關者以及其所代表的利益，找到平衡點以保障政府政策的順利實施。

一、我國價格聽證中利益相關者解析

（一）價格聽證過程中利益相關者組成結構

當前我國社會是一個多元的社會，它擁有不同的利益共同體，多個利益共同體就形成了一定的利益結構[8]。在價格聽證中不同的利益相關者組成各自的利益共同體，在整個聽證過程中扮演著相異的角色，左右著價格政策決策。根據《價格法》中的聽證會參加人的規定，可將我國價格聽證利益相關者抽象如圖1所示。價格主管部門負責召開聽證會，并制定相關的制度選取聽證人、主持人和參與人，以維持聽證會的正常運轉。主持人和聽證人一般為政府部門代表。聽證會的參加人主要包括消費者、經營者、利益相關方、專家學者和其他參加人。其他參加人主要是指價格主管部門認為有必要參加的成員，包括相關政府部門、社會組織等。其中，消費者、經營者和利益相關方都可以通過自愿報名或者分別由圖中所示組織推薦的方式產生。其他的參與主體均由政府價格主管部門聘請。

圖1 聽證會利益相關者結構圖

資料來源：根據《中華人民共和國價格法》關于聽證會參加人的相關規定繪制。實線表示各利益主體結構，虛線表示利益各方的產生方法或者所處地位。

（二）價格聽證制度中利益相關者系統運作

價格聽證的過程可以視作一個關于公共產品價格非市場的決策過程。如圖2所示，在這樣一個系統中，出于經濟人的追求（不考慮社會人特性的影響）：價格主管部門尋求權力的最大化，將個人偏好強加于社會，使整個公共選擇的過程具有獨裁性；經營者則是以利潤的最大化作為自己的目標，能通過價格聽證實現價格的漲高才是最重要的，因此他們隱藏真實成本，借聽證會的形式獲得漲價的合法性來源；而聽證會中受控制的消費者、專家以及所謂學者們則是為了完成任務，間接實現的是政府或者是企業的目的。在系統外部的消費者（圖3右邊）、利益相關者以及輿論媒體等由于力量單薄和信息的不對稱，很難進入到決策的系統中。這時他們對決策系統的影響不大，必然會降低他們參與的積極性。這些就必定弱化利益相關者參與價格聽證的真實性和充分性。

圖2 價格聽證中價格利益相關主體運作圖

（三）價格聽證過程中利益相關者利益博弈

每個公共決策背后都存在著大量的利益相關者，但并不是所有的相關者都是至關重要的，都能影響或者說應該影響決策的結果，這就需要在分析時找到最為重要的利益相關方，以保證決策效率。根據克拉克遜的觀點，利益相關者有主次之分，與企業聯系十分密切的相關群體則為首要利益相關者，反之則為次要利益相關者[9]。在具體的價格聽證過程中，每個利益主體與聽證項目價格的聯系緊密程度也是不同的。消費者、經營者以及政府部門是與價格政策聯系最密切的，所以是首要的利益相關者；利益相關方、專家學者與價格政策的聯系較為松散，是次要利益相關者。所以為了便于分析，我們將聽證中的利益相關者簡化為政府、經營者、消費者三大主體。雖然每個主體的地位有所差別，但由于受到各自利益的驅使，使得他們在整個價格聽證制度中相互博弈與制衡。

圖3 價格聽證利益結構圖

1．政府價格主管部門是價格聽證的組織者和主導者，對公共產品的價格有著絕對的權威性。其作為社會中的一個組織，有著自己獨特的運作目標和利益偏好。政府的目標函數和利益偏好是多元的。政府是公共服務的提供者，應根據市場價值規律和經濟成本，考慮資源在不同地區和人群之間的分配情況，將價格控制在一個合理的范圍內。同時政府又是資源的掌控者，壟斷著全國的商品以及服務。

2．經營者在價格聽證過程中掌握著最核心和最全面的信息。價格聽證制度設置的初衷是規制經營者濫用壟斷權力，監管經營者的定價過程，以保證價格的合理性。但政府監管部門對產品或服務的監管依賴于經營者的信息資源，他們之間存在一定的信息不對稱。經營者為了謀求壟斷利潤的最大化，通過各種方法隱瞞真實成本，從而干擾政府部門監管職能的實施效果。

3．消費者要求的利益是公平公正的價格。這里的消費者是指價格政策正在影響到的那部分人，而不是在聽證會中的消費者代表，因為有時候由于政府的專斷，所出席的代表不一定真正具有代表性。他們對聽證是最有需求但主動影響能力卻最小。

二、利益相關者參與價格聽證的問題分析

我國價格聽證制度正是由于存在上文所述不合理的利益相關者結構，才導致在實踐中各種利益相關者參與價格聽證出現各種各樣的問題。

（一）聽證參加人遴選機制不合理，代表性不足

聽證制度強調公正公開，是“用看得見的方式實現正義”[10]。但在實際的操作過程中卻不盡如人意，價格聽證的程序不夠透明，這一點突出地反映在參加人的遴選機制上?！墩贫▋r格聽證辦法》中對參與人資格只有原則性的規定，要求政府部門選擇參加代表時要考慮其廣泛性和代表性。但這種規定在實際操作過程中指導意義不大，留給地方的“自由裁量權”過多，導致了全國各地聽證參加人選擇標準不一樣。在很多地區，政治身份成為了選擇參加人的關鍵因素，只有具有一定政治地位的人，才有資格參與聽證。還有一個地方，價格主管部門為圖方便，常常根據自己的想法和意愿邀請和圈定參加人。通過這些標準選擇出來的聽證參加人，并不是與價格制定息息相關的人員，利益群體的代表性不強，也很難在聽證過程中提出建設性的建議。毛壽龍教授曾經表示聽證參加人的選取應至少考慮四個方面：廣泛性、代表性、專業性和獨立性[11]。

（二）消費者參與價格聽證主體地位缺失

政府在價格聽證過程中對利益相關者主體的界定帶有自利傾向，決策過程中的所謂利益主體有時并非該價格聽證所真正需要的和相關的，導致了最后價格決策的合法性不足，群眾基礎不牢固，實施起來怨聲一片。價格聽證本來就是為了使那些容易形成壟斷且與人們的日常生活息息相關的物品形成合理的價格，所以消費者應當是價格聽證的主體。但在現實中，消費者常常不能掌握主動權，處于十分被動的地位，有時甚至不能真正的參與其中。

（三）價格聽證主持人缺乏中立立場

我國《政府制定價格聽證辦法》第7條規定：價格聽證辦法的規定是由價格主管部門的工作人員兼任，而非中立的社會第三方組織。所以在實際操作過程中經常出現價格聽證會的組織者和價格聽證會中的價格決策者為同一個人。價格主管部門為公共權力的行使者，應該代表公共利益，對經營者進行全面的監督和管理。但我國提供公共產品和服務的壟斷企業大部份都是國有企業，不管在職務擔任還是利益分配方面，他們與地方政府之間存在著緊密的聯系?；谧岳哪康模麄儗r格聽證的過程監管公正性難以保證。因此，由價格主管部門來主持聽證，相當于自己做了自己案件的法官，違背了自然公正的原則，也很難保證其公平。

（四）信息不對稱，限制了投票者的理性選擇

價格聽證中各方利益代表針對定價方案，根據自己所掌握到的信息進行博弈，從而影響價格制定的結果，實現自身利益的最優化。所以信息量的大小決定了各方在這場價格博弈中的地位優劣。在實踐中，往往都是價格主管部門掌握著政策資源的信息，經營者掌握著經濟成本的信息，而消費者只能在前兩者提供的信息中進行有限的選擇。以2012年廣州市出租車價格聽證會為例，在聽證會上，以市出租車經營企業申請為基礎，就廣州市出租車價格調整問題，物價局給出了如表1所示兩套方案。這兩套方案的結果是一樣的，都是一定程度的漲價。這種選項的不完備就直接影響了投票者在聽證會上的理性選擇，他們無法選到自己最想要的結果。

表1 廣州市物價局關于廣州市出租車價格調整方案

三、完善利益價格聽證相關者參與制度的措施

要改善我國價格聽證制度，令利益相關者真正參與到聽證過程中，就要從政府、經營者、消費者三個主體入手，保證聽證制度的公平公正公開，充分發揮價格聽證的作用。

（一）從政府角度，提供價格聽證的制度規范

第一，提高立法層次，完善聽證配套措施?！秲r格法》只規定哪些事項需要聽證，無具體的操作規范，其他都為政府規章。因此，要提高聽證制度的法律保障，讓政府在組織價格聽證時真正的做到有法可依。同時加強對聽證的法律救濟方面的規定和實行。第二，增強聽證主持人的獨立性。聽證主持人是否中立，直接關系到聽證的公正、透明。聽證主持人是價格聽證會的“裁判員”，應當最大程度上保證其中立的立場?？梢詫嵭新犠C主持人資格認證制度，政府價格管理部門在任命時也必須是從通過資格考試的人中任命。第三，規范聽證代表遴選機制。價格聽證的代表人是否具有廣泛性和代表性，嚴重影響到事后價格調整政策執行的實際效果和政策受眾的滿意程度。作為政府機構，應當從制度和政策層面出發，設計一套規范有效的聽證代表遴選機制。

（二）從經營者角度，保證價格聽證的真實信息

第一，公開調定價成本監審結論產生程序。價格聽證對象的特殊性，直接導致了聽證過程中價格成本存在非對稱性不透明現象[12]。需要定價機關對聽證的價格成本進行監審，同時公布監審結論以及此結論產生的程序，并將成本監督審查以法律的形式確定下來，全方位降低經營者謊報成本的可能。第二，保證調定價材料的準確性和完整性。申請人提供的材料是整場聽證會辯論的主要依據，需要保證其準確性和完整性。經營者必須上報所有有關調定價的真實材料，其上報內容和程序必須用法律加以規定。第三，提前公布調定價方案。由于公共事業和壟斷性產品的成本方案具有較強的專業性和技術性，公眾很難在短時間內消化吸收，所以需要提前公布定價方案，給消費者充足的時間考慮自身的相關利益，并提供相應的專業知識咨詢，幫助社會公眾理解。

（三）從消費者角度，牢固價格聽證的群眾基礎

第一，提高消費者參與聽證的水平。搭建溝通平臺，利用網絡和社會組織等，為消費者參與提供基本的渠道。價格主管部門和消費者組織在自己的能力范圍內，盡量地搜集相關的價格信息，并且定期在官網或者是其他媒體上公布，同時設置專業人員對消費者的各種問題進行解答，普及法律知識和基本的經濟知識。第二，激勵消費者參與積極性。為了激勵消費者的參與，可以對消費者積極參與價格聽證會給予一定的補助。價格聽證對于單個參與聽證會的消費者個體而言，存在著成本和收益不對稱的問題。為了有效解決這一難題，應當對消費者代表在收集定價資料過程中產生的費用進行一定的補償，消費者協會也應當對此承擔對應的責任；另外，為了進一步強化消費者代表在價格聽證過程中的作用，應該對表現良好的代表進行獎勵，以此調動消費者的積極性。

四、結束語

價格聽證制度的預期是通過公民參與的形式來保障其相關的合法權益，以防止公共權力的濫用和公共資源的浪費。但該制度在我國發展過程中仍然存在著制度上和程序上的問題，降低了價格聽證的社會公信力和認可度。要想使價格聽證制度取得理想的效果，必須權衡政府機構、經營者和消費者三大主體的利益關系，達到三方信息和權力的相對制衡。并且從制度的角度規范各個利益群體參與價格聽證的程序，以促使各方意見的充分表達，最后實現社會公共利益的最大化。

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