南京長江隧道工程PPP模式創新

文／杜繼鋒 唐偉

江蘇省南京市鐘靈毓秀，但長江天塹將城市格局一分為二，江北經濟發展因兩岸交通不便而受阻礙。南京市政府提出“跨江發展戰略”，將南京長江隧道工程列為南京市首個采取項目法人招標模式的重點基礎設施工程建設項目。

對于南京市政府而言，通過公開招標的方式選擇有經驗、有能力的建設承包商，是項目成敗的關鍵。

萬里長江第一隧

南京長江隧道是迄今為止中國水下盾構隧道中地質條件最復雜、技術難題最多、施工風險最大的越江隧道，面臨著大直徑、高水壓、強透水、薄覆土、長掘進、高風險等六大世界級技術難題，國內外專家稱之為“萬里長江第一隧”。

南京長江隧道工程位于南京長江大橋與三橋之間，連接南京市浦口區—江心洲—主城區，采用“北隧南橋”方式，分別穿越長江主航道和夾江，設計為雙向6車道、80千米/小時的城市快速通道。工程全長5853米，其中隧道建筑長度3790米（盾構段長度3020米），采用盾構法施工，盾構直徑14.93米；橋梁為獨塔自錨式懸索橋，一跨過夾江。隧道、橋梁部分于2005年9月30日正式施工建設，2009年8月22日全線貫通，2010年4月30日全部建成完工，2010年5月28日南京長江隧道工程全線通車，開始收費運營。

政府以伙伴關系全程參與

南京市政府及相關部門全程參與了項目過程，體現了政府和社會資本之間“伙伴關系、風險分擔、利益共享”的PPP精神。

南京市領導掛帥，32個市級部門和屬地政府負責人參加，成立了“南京市長江隧道工程項目協調領導小組”，地方政府以“第一人稱”的身份參與項目設計、建設、運營、監管等管理和服務工作。南京市政府授權市發改委作為牽頭部門，先期開展勘察、設計、咨詢機構，對項目前期工作進行了認真準備，制定建設方案，經市政府批準后實施。市政府委托中國國際工程咨詢公司擔任招標代理機構，通過公開招標的方式，依法選定世界500強企業中國鐵道建筑總公司為社會投資方的中標人。

根據項目實施方案的規定，社會投資人占股比80%，南京市政府安排由南京市交通集團和浦口區國資公司作為政府方參股股東，共同組建項目公司。項目公司成立后，南京市政府依據招投標文件的內容，向項目公司授予特許經營權，準許項目公司開始南京長江隧道工程的建設、運營工作。

項目公司各股東按照國家注冊資本金制度的要求，按股比注入了資本金。其余部分以項目公司名義向銀團融資。中國工商銀行江蘇省分行營業部為牽頭行，中國銀行、建設銀行、浙商銀行等共同組建銀團，向項目公司提供約21億元銀團貸款。

項目公司依法向國家履行了項目報批及核準義務，并通過公開招標的方式，選定中鐵十四局、十五局等承包商，于2005年正式開工建設，并于2010年建成通車。項目交工驗收通過后，考慮到建設風險已經克服，南京市未來將對市區內部的交通設施統一管理要求，市政府通過市財政資金注資項目公司，回購了社會投資人的全部股份。

到2015年5月，項目整整運營5年，目前各項通行保障的條件運營良好。項目的具體架構如圖1所示。

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圖1 南京長江隧道BOT工程PPP架構

項目特許經營權范圍設定

特許經營權的范圍包括三個方面：一是過江隧道項目的投資、建設、建成通車后的車輛通行費的收費權（經江蘇省政府批準后生效）。二是過江隧道項目的冠名權。三是過江隧道項目沿線規定區域內的相關配套服務設施（包括飲食、加油、車輛維修、商店等服務設施）的經營權及沿線廣告經營權。

對于特許經營權的限制方面，過江隧道及其配套設施的所有權屬南京市政府，過江隧道公司在特許經營期間內不得自行處分，也不得以此設定任何擔保。過江隧道公司未經政府有權部門同意，不得以轉讓、出租、質押等方式處分特許經營權，但是過江隧道公司為過江隧道項目建設、經營及維護需要以過江隧道項目收費（益）權出質向金融機構借款的除外。

政府方面可借鑒的經驗

該項目是2004年《國務院投資體制改革決定》頒布后，南京市首個采用項目法人招標形式選擇社會投資人參與城市大型基礎設施建設的成功案例。南京市政府在前期階段成立市內過江通道前期辦公室，在開工建設后直接過渡為長江隧道工程項目協調領導小組，其辦公室設在市發改委，對社會投資人進行全過程的服務，對工程建設全過程進行監管。事實證明，這些舉措幫助政府較好地實現了預期的工程建設質量控制目標。

項目法人招標體制的創新。在當時國家招投標法規并不明確，為通過充分市場競爭機制選擇高水平的社會投資人，南京市政府采取公開招投標方式，在招標文件中公開特許經營實施方案70條內容，明確告知投標企業涉及公眾利益條款不可談判。這些做法均為當時創新之舉，也與目前國家發改委、財政部關于政府與社會資本合作伙伴選擇的公開、透明機制文件要求規定相符。

為切實保障和維護公共利益，確保中標單位高質量、高標準、按工期完成項目建設，以及在項目建成后，公眾能夠安全、順利地使用隧道，南京市政府把有效規避風險體現在特許經營實施方案的各個部分。

這些好的做法有：①要求在設計階段采用“設計+咨詢+施工圖紙審查”的雙院制模式來降低工程設計風險。②要求采用“盾構機制造+海外專業公司現場監造”模式來降低設備采購風險。③要求中標單位按照招標投標法的有關規定，對工程勘察、設計、設備采購、施工、監理必須進行再招標，以降低工程建設風險。④要求中標單位的法定代表人出任項目公司的法定代表人，以更好地整合中標單位內部資源。⑤對項目公司采用“行為主管部門行政管理+政府聘請專家團隊技術指導”模式進行監管，以確保工程的建設質量和工期。

建設風險克服后，政府回購股權，社會投資人將股權轉讓給南京市政府國資股東，以利于對地方交通設施統一管理及未來項目統一納入年次票改革范圍。

社會資本可獲得的經驗

正確的項目管理理念。中國鐵建在項目啟動之初，即舉全集團之力投入項目建設，管理層更是制定出“開局之年、基礎之年、關鍵之年、攻堅之年、決戰之年、勝利之年”的具體管控措施，落實到年度建設計劃和實施目標上，3000多名參建者萬眾一心，打贏了這場新時期的“渡江戰役”。中國鐵建高層贊譽此項目為“扛鼎之作”。

項目公司與地方政府之間良好的伙伴關系。南京市政府各部門對項目建設給予了支持和幫助，國家部委、省、市、區各級領導多次到工地現場辦公、檢查指導，對項目順利推進起到重要作用。

保證設計質量。項目公司選擇兩家設計院，一家設計，一家復核。“雙院制”聯合設計是工程質量的保證。

選擇能打硬仗的施工企業。項目公司通過招標方式選擇誠信、精良的施工隊伍。事實證明，中國鐵建不愧于“鐵軍”，在項目江底掘進遇到障礙和風險時，正是靠過硬的施工技術和勇于克服天險的勇氣，確保了工程質量和項目順利推進。

嚴格、規范的工程管理是工程管控的關鍵。該項目為社會各屆所關注，項目公司對各承包商、供應商制定了嚴格的規章、流程，通過駐場監督、履約考核、隨時檢查、獎勵慰問、全天候服務等做法，上下一心，實現了對工程建設全過程的控制。

實施科技創新。中國工程技術人員在使用、操作德國盾構設備時，對刀具、掘進工藝等，結合本地工程實際進行改進、創新，為推動工程建設進程提供了有力支持。

律師全程參與，提供法律風險保障。項目啟始之初，項目公司即以競爭性方式選聘律師提供駐現場伴隨式的法律服務。律師參與了全部合同文本、重要的公司文件制訂工作、履約考核及項目全過程風險管控工作。

項目評價

憑借各方面的出色表現，南京長江隧道屢獲殊榮，2013年獲中國建設工程魯班獎，2014年獲國家科技進步二等獎，并且產生了巨大的社會效益。

對水下施工領域中國創造能力的提升。政府的宏觀指導與企業的社會責任結合，通過合作發揮各自優勢，打破長期以來國外企業在大直徑盾構施工的技術優勢和裝備制造壟斷。

對周邊城市和類似工程的示范。建設南京長江隧道的生動實踐，為南京緯三路過江通道和鄰近的蕪湖、馬鞍山等城市推進過江通道建設提供了借鑒。2015年5月，南京都市圈的蕪湖城南長江隧道通過社會化招標的方式確定了合作方，其組織模式和合作方式與南京隧道基本相似。

對地方經濟建設發展的推進。南京長江隧道的建成通車為南京成功申報國家級的江北新區，創造了良好的跨江交通基礎條件。