PPP項目風險管理三步曲

文／熊偉

在我國，自從深圳沙角B電廠開始，PPP模式得到了較為廣泛的應用，其中以BOT項目居多。PPP模式的應用為地方政府的基礎設施發展提供了充裕的資金，同時也帶來了先進的技術和管理，也為地方政府分擔了很多風險。我國在未來多年當中，基礎設施的建設任務仍然非常繁重，交通設施、住房保障、公共醫療設施、農村基礎設施和環保設施構成了未來投資發展的主要方向。然而，PPP模式在我國的實際應用中仍然存在較多的問題，如項目合同體系的不完善、項目績效監控不力以及項目的風險分擔不合理等。

PPP模式的定義

關于PPP模式的定義，可以分為廣義和狹義兩種。從廣義的角度來看，PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；而從狹義的角度可以理解為一系列項目融資模式的總稱，它包含BOT （build-operate-transfer）、TOT（transfer-operate-transfer）、DBFO（design-build-finance-operate）等多種模式。在我國PPP被定義為政府與社會資本合作模式，是新常態下政府改革的重要方向。

PPP項目的風險管理

國內外的研究均認為風險問題是PPP項目中的一個關鍵問題。目前，關于PPP項目風險管理的研究主要集中在三個核心問題：風險識別、風險評估和風險分配。

風險識別

風險辨識是風險管理系統中的基礎，最危險的事是沒有識別出潛在的風險。風險識別的常用方法包括：專家調查法、故障樹分析法（Fault Trees Analysis）、情景構造法（Scenario Building）、流程圖分析法（Flow Chart Approach）、財務報表分析法（Financial Statement Method）、WBSRBS分析法等。常用的風險辨識方法的優缺點及適用范圍如表1所示。在近期的研究中，結合計算機技術的知識管理方法在風險識別中得到了較為廣泛的應用。

風險評估

風險評估是在風險識別的基礎上，對風險因素發生的概率、損失程度以及其他因素綜合考慮進行估計和度量。它是利用各種風險分析的技術，定性、定量或是兩者相結合，處理不確定性風險因素的過程。風險評估是風險管理對策選擇的重要依據。利用分析技術計算出可能發生的頻率及其影響范圍大小，以此作為防范風險的依據，稱為風險的定量分析評價。風險度常被用作風險的量化指標。所謂風險度（Degree of Risk，DOR），是指衡量風險大小（重要性）的測度。從概率論角度看，風險度是風險后果的期望值。因此，風險評價就是評價風險后果和風險發生的概率。本文針對不同的風險提出風險后果的評價方法和評價內容，如表2所示。

表1 風險辨識的方法比較

風險分配

劉新平、王守清分析了影響PPP項目風險分配的因素，提出了風險分配原則：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險、承擔的風險程度與所得的回報相匹配、承擔的風險要有上限。對政府而言，應用PPP模式并不是把所有風險都轉移給私營方，要考慮風險控制能力，因為私營方對其沒有管控能力的風險會要高價；對私營方而言，也不能把承擔更多風險作為獲得更多回報的機會，要考慮自身承受力，否則過多的風險將會導致項目破產。必要的時候，公私雙方可以共同承擔同一個風險。由于不同類型的項目其風險分配方式存在很大的差異，本文不具體介紹。本文結合國家體育館的風險分配，具體闡述風險分配的原則。

北京國家體育館（鳥巢）耗資313900萬元，是北京2008年奧運會的標志性建筑，其容量為91000人，在奧運會后已經削減至80000個座位。體育館由南向北長333米，由東向西寬度為294米，高度為69.2米。其私營機構的構成為中國信托投資公司（China International Trust and Investment Corporation，CITIC）、北京城建集團（Beijing Urban Construction Group）和美國的金州股份有限公司（the Golden State Holding Group of the United States），共持有42%的股份，特許經營期為奧運會之后的30年。另外58%的股份由北京市政府投資，并授權北京市國資委代為管理。這是我國體育設施領域第一個采用PPP模式建設和經營的國際性大型場館。

在國家體育場正式進入賽后運營的一年后至2009年8月20日，北京市人民政府與中信聯合體簽署了《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》。根據協議，國家體育場將進行股份制改造，北京市政府持有的58%股份將改為股權，主導經營場館，并承擔虧損和盈利；原中信聯合體成員共持有42%的股權。同時，成立國家體育場運營維護協調小組，形成在北京市委、市政府主導下，由國家體育場公司負責運營，全市各相關部門、屬地政府全力支持配合，充分調動和發揮各方積極性的運營管理新體制。這也意味著，由中信集團、北京城建和美國金州控股共同組成的中信聯合體放棄了自己30年的特許經營權。從一定程度上說，30年經營權的終結，也意味著PPP模式在我國大型體育場（館）建設、運營中的首次應用夭折。

王守清在《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》一書中對國家體育項目中的風險進行了研究，并識別出了一些與國家體育場項目相關的主要風險。本文參考了該書中對國家體育場的風險描述，并通過收集該項目實際發生的風險事件，對比了風險分配與風險后果，如表3所示。

表2 PPP項目風險評估體系

表3 國家體育場項目風險分配

（續表）

可以清晰地發現，該項目風險分配存在如下問題。

（1）私營方承擔了大部分不可控的風險，例如市場風險、建設成本超支和運營成本超支等風險。過度地轉移風險給私營方，最終導致該項目的財務狀況比預期差得很遠。因為在投資協議中有一個兜底條款: 北京市發改委協調各部門幫助聯合體取得利潤，但是實際操作非常困難。最終，通過政府回購私營方的股份，提前結束特許經營期。

（2）公私雙方忽視了可以共同承擔的風險，例如市場風險、合同風險等。由于私營方的風險承受能力有限，政府可以與私營方通過預先約定的方式，例如補貼，共同承擔某一風險，從而降低私營方提前退出的可能性。

（3）政府干預對風險的合理分配有非常大的影響。事先約定的風險分配方式對合同雙方都有約束力，可以認為是公私雙方的承諾。可是政府單方面的干預，實質上等于是打破了原有的承諾，啟動了合同的重新談判。重新談判導致的扯皮對合同雙方都會帶來效率的損失，例如談判能力占優的一方會采取敲竹杠的行為，私營方對政府的履約能力產生懷疑等。