如何保護進城務工農民合法土地權益

李建軍

摘 要：通過對濮陽市5縣2區進城務工農民進行走訪和座談，將涉及務工農民的土地權益進行分類探索和研究，提出了完善權能、健全市場，自愿退出、保護權益，加強監督、信息共享等政策建議。

關鍵詞：務工農民；土地權益；保護

在全球金融危機尚未走出泥潭，我國加工制造業持續低迷的大背景下，農村“城鎮化”建設將成為推動我國經濟快速平穩增長的新增長點。農村“城鎮化”建設的難點在資金，資金來源主要在于充分發揮集體土地財產權作用，全面激活集體土地沉睡資本。在我國現有社會保障體系不完備的情況下，土地仍然是農民賴以生存的最基礎性的物質要素，不論是進城落戶農民還是務農農民對土地的感情還很深，有一塊地，仍是他們生活保障的最后一道防線。黨的十八屆三中全會提出了“保障農民公平分享土地增值收益”、“讓農民平等參與分享現代化成果”和“賦予農民更多財產權利”等新政策，國務院出臺的農村土地三項制度改革指導意見對完善和保護集體土地權利積極進行試點和探索。“保護農民合法土地權益”成為了當今土地管理制度改革中的焦點、熱點問題，也是保障“城鎮化”建設順利推進、成功激活集體土地沉睡資本的關鍵。

1 相關情況

濮陽市位于河南省東北部，黃河下游北岸，冀、魯、豫三省交界處，是以農業為主的省轄市，經濟發展落后，人均土地資源少，土地后備資源匱乏。2013年年末，全市總人口387.92萬人，農業人口248.19萬人，城鎮化率36.7%，農村居民人均純收入7904元，有進城務工農民83.8萬人，分別占全市總人口、農業人口的21.6%、33.7%，涉及土地總面積為427116.28公頃，其中耕地面積283627.23公頃，集體建設用地面積54563.89公頃。

2 農民土地權益現狀

為全面了解務工農民土地權益，將涉及務工農民的土地權益按照土地承包經營權、集體建設用地使用權、集體土地發展權和集體土地處置的知情權、參與權進行分類，并對濮陽市5縣2區務工農民具有代表性的黃河灘區鄉（鎮）、鄉鎮企業較發達鄉（鎮）和城市郊區鄉（鎮）進行走訪和座談，利用手機短信就一些熱點問題向在外務工的農民進行調查，務工農民用樸實無華的語言表達了對土地權利受損的不滿和保護權益的愿望。

2.1 土地承包經營權

土地承包經營權是一種有期限的用益物權，指農民承包使用、收益集體所有或國家所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，從事種植業、林業、畜牧業、漁業等生產的權利。

調查發現，承包地仍是農民心目中最可靠的社會保障，“家有一畝三分地”是他們在外打拼的最后心理底線。如今80%的村莊，承包地已不能正常調動，添人不添地、去人不退地現象普遍，農民對此意見較大。對200個進城務工農民的短信調查結果顯示，85%的人希望在城市落戶定居后保留承包地；5%的人認為，若戶口換承包地有償，可以放棄；只有2%的人認為有城市戶口，就可以無償放棄。有一個進城務工農民的短信回復代表了大多數人的愿望：“家里的一畝三分地是我們出外打工的基礎，但是現在一家幾畝地這么多人管理，存在大量重復性的工作，效率很低，而且管理不專業。年輕一代很多都不在家，農忙時回來的成本那么高，回來根本不劃算，不回來，上年紀的又干不動。這樣造成人力、金錢大量浪費。下一代的年輕人大多不愿守著這幾畝地，流轉出去也是必然趨勢。希望政府能帶頭找一些具備實力、可靠的單位或者個人幫農民早日實現承包地流轉，使承包地增效、農民增收！！”

2.2 集體建設用地使用權

集體建設用地使用權是指農民集體和個人進行非農業生產建設依法使用集體所有土地的權利。

調查發現，集體建設用地中的宅基地是農民最關心的問題，認為宅基地是祖輩傳下來的財產。如今85%的村集體不再統一劃分莊基，宅基地來源主要為繼承和私下拿承包地交換，違法違規現象普遍。而在近年興起的新型農村社區建設中，村民都抱有建新不拆舊思想，對拆遷補償和村莊土地綜合整治中產生的建設用地復墾指標有償調劑使用所得收益分配反映強烈。短信調查結果顯示，82%的人選擇在城市落戶定居后要求保留宅基地；5%的人希望有償轉讓；15%的人希望拿宅基地換城市住房。

2.3 集體土地發展權

集體土地發展權是指集體土地轉變為不同用途的權力，包括農村建設用地轉為城鎮建設用地和農用地轉為建設用地的權力。

近幾年來，隨著經濟的快速增長和城市建設步伐的加快，以及國家土地政策的收緊，土地供需矛盾緊張。地方政府為緩解土地供需矛盾緊張局面，在城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地綜合整治上做起了文章，將農村建設用地整治為耕地來置換城市建設用地指標。而土地價格在于土地用途，土地用途在于被規劃所賦予的權利，建設用地使用權價格遠遠高于農用地使用權。政府拿走了建設用地增減掛鉤項目新增耕地置換的建設用地出讓所得收益和建設用地復墾指標有償調劑使用所得收益，而這些所得收益遠遠大于其投資，損害了農民公平分享土地增值收益的權利。更甚者，近年來，濮、范、臺三縣政府利用土地利用現狀圖與現實有差異的實際，只在黃河灘區群眾早已開墾的耕地上打幾口機井，修幾條鄉間生產小路，或者在圖上畫畫，表上填填，就利用群眾已開墾的耕地進行建設用地復墾指標有償調劑使用交易，交易來的巨款由政府或國土部門支配，一分不給群眾，嚴重侵害了農民土地權益。但是，憨厚樸實的灘區群眾不了解土地開發復墾政策，不知道自己還有這方面的土地權益，保護索要這方面的土地權益無從談起。

2.4 集體土地處置的知情權、參與權

為維護農民的土地權益，土地管理法律和文件中對土地征收、土地復墾、承包土地調整等方面賦予了更多知情權、參與權。

經調查發現，在實際操作中，因種種原因，知情權、參與權只是走走形式，只有村干部或者一些小利益集團的知情參與。如在土地征收過程中執行“兩登記一公告”制度時，有些工作人員只是將紙質公告交給被征地村干部，村干部只是在沒人的時候貼上，拍個照片作證后馬上撕下來；征收聽證參與人員，只有村干部和鄉里人員參加或者他們找一些不相干的利益共同體參加，走走過程。上述情況，違反了法律規定，嚴重損害了農民的知情權、參與權。

3 政策建議

3.1 完善權能，健全市場

穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。組建土地承包經營權流轉管理服務組織，加強土地流轉信息發布，建立流轉檔案，完善流轉的中介服務機制、價格形成機制和糾紛調處機制，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。

3.2 自愿退出，保護權益

農民進城落戶后，是否放棄承包地、宅基地，都要在農民自覺自愿的基礎上進行，不能把放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的前提條件，更不能強制要求農民退地。對于自愿退出承包地和宅基地的農民，也可以采取土地換社保、提供免費培訓、廉租房或給予住房補貼、子女免費義務教育、享受城鎮最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農民自愿退出承包地和宅基地。全面貫徹落實十八屆三中全會有關保護農民權益的精神，保障農民公平分享土地增值收益，將建設用地增減掛鉤項目新增耕地置換的建設用地出讓所得收益和建設用地復墾指標有償調劑使用所得收益科學、合理的與農民分享。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

3.3 推進征地改革，統一城鄉

嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，規范征地程序，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立合理的征地補償和利益分享機制，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場。同時，嚴格執行上級文件，每年拿出上級下達的10%以上的建設用地指標集體經濟，減少宅基地普遍違法現象。

3.4 加強監督，信息共享

政府要制定政策，加強對農民土地權益的監督。同時，利用網絡、手機短信、微信、QQ群等手段，發布土地征收公告，宣傳土地權利常識，保障農民土地權益的知情權、參與權和收益權，達到信息共享、透明管理。

參考文獻

1.《農村集體土地流轉與農民土地權益保障的制度選擇》（2012年，吳越、沈冬軍、吳義茂、許英）；

2.《論農民集體土地權益的法律保護》（2008年，唐榮智、孫瑩瑩）；

3.《維護好集體土地權益是化解土地信訪的根本》（2009年，盧曉潮）；

4.《論我國土地征收程序的完善》（2011年，張童）；

5.《農村集體土地發展權及其補償淺析》（2006年，余向克、李何超、鄧良基）；

6.《農村土地承包經營權法律政策解答》（2010年，劉興昊）；

7.《集體建設用地使用權流轉法律制度研究》（2009年，宋志紅）；

8.《2013年濮陽市國民經濟和社會發展統計公報》（2014年3月，濮陽市統計局）；

9.濮陽市第二次土地詳查數據和2013年年底濮陽市土地變更調查數據。