政府主導型旅游發展戰略的利弊及發展趨勢

丁伯超　韓慧玲

摘 要：20世紀90年代以來，我國倡導的“政府主導型”旅游發展戰略，不僅獲得各旅游主體的普遍認可，也為我國旅游業的發展帶來十分可觀的經濟效益。這種模式的發展，同時也伴隨一些值得思考的問題。。本文通過介紹政府主導型旅游發展戰略的概念、利弊、發展趨勢來對此戰略進行分析。

關鍵詞：政府主導型；旅游；發展戰略；發展趨勢

政府主導型旅游發展戰略，是指在以市場為基礎配置資源的前提下，充分、合理地發揮政府宏觀調控職能，通過產業政策、法規標準等措施，積極引導和規范各旅游主體的經營行為，以實現旅游資源的配置達到或接近最優狀態。目前，我國旅游業的發展尚不平衡，不同的經濟體制下的旅游行政管理的主要職能和內容也有所不同。為此，應該發揮政府與市場的雙向作用，理順政府與市場的互動關系，以尋求更加有效的發展途徑，科學地促進我國旅游業的和諧繁榮。

1 政府主導型旅游發展戰略的涵義

學者們從不同的角度對政府主導型旅游發展戰略的涵義進行定義。王大悟與魏小安（1998） 指出：“政府主導型旅游發展戰略就是按照旅游業自身的特點，在以市場為主要配置資源的基礎上，充分發揮政府的主導作用，爭取旅游業更大的發展”；鐘海生（1999） 認為：“在旅游業范圍內，政府主導的含義包括，通過政府的領導和推動，不僅使旅游業能夠得到健康、快速、持續的發展，也推動旅游業充分發揮其社會功能，盡力減少發展中帶來的負面影響。” 陳曦（2007）指出政府主導型旅游發展戰略，是指政府在尊重旅游經濟發展規律的前提下，通過產業政策對旅游業加以倡導和規范，通過發布信息對旅游業進行引導和調控，樹立旅游業形象，擴大市場占有率的政策法規性整合行為。

總體來看，學者對政府主導型旅游發展戰略的認識大致一樣，只是側重點不同。但值得強調的是該戰略的前提條件是以市場為基礎配置資源。其資源的優化，經濟效率的提高，都離不開前提條件。因此，旅游業發展模式也要植根于市場，依靠市場的機制進行調節，并進一步明確政府與市場二者的定位和分工，以發揮各自優勢，各盡所能。

2 政府主導型旅游發展戰略的積極作用

自我國實施政府主導型旅游發展戰略以來，取得的積極影響主要在以下幾個方面：

第一，促進旅游產業經濟增長。旅游業作為新的經濟增長點，對拉動國民經濟發展的作用日益顯現。但在20世紀末，我國的旅游產業因為缺乏資金積累和規模，其自發生長的周期較長。采取政府主導型旅游發展戰略，可以利用政府的行政體制動員所掌握的經濟資源，迅速形成旅游產業較大的規模和供給能力。其次，可通過頒布的一系列法規條例，對我國旅游業的健康運行起到良好的推動作用。除此，政府主導還能協調社會各方面力量，對國家整體形象進行宣傳，改善旅游大環境。

第二，形成大力發展旅游的新型社會風氣。政府通過制訂一系列鼓勵旅游發展的政策，加強各類新聞媒體對旅游的輿論導向等方式推動百姓參與旅游，形成發展旅游的新型社會風氣。

第三，確立旅游業的產業地位。1986年，政府在國家計劃中提出“要大力發展旅游業，增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”，標志著旅游產業的地位得到國家的肯定。同時，旅游業也被各省市列為新的支柱產業，優先發展產業和新的經濟增長點。

第四，增強國際旅游競爭力，確立其在世界市場的重要地位。在中央政府的調控下，外聯旅行社由最初的兩三家增加至現在的幾千家；旅游促銷手段也由常規與傳統的宣傳發展到主題宣傳階段。這表明中央各部門與各地政府部門、旅游企事業單位齊心協力，大力宣傳和樹立中國旅游業的整體形象。

第五，保證旅游產業相關領域的社會公平與穩定。為避免依靠市場來發展經濟造成的社會收入分配不公、貧富差距懸殊等社會公平問題，政府需發揮積極作用，如促進旅游社會化進程；擴大對外開放，增進中外交流；協調旅游產業發展中的利益分配，保證社會公平與社會穩定。

3 政府主導型旅游發展戰略的消極作用

雖然政府主導型發展模式對我國旅游產業的發展作用巨大，但也給旅游產業帶來消極影響。具體表現為以下幾個方面：

第一，在某種程度上，壓抑了旅游市場的發育，阻礙了旅游經濟的發展。“政府主導”沿用了計劃經濟下高度集權的指揮模式，其關涉面廣，行政管卡多，地域限制嚴，這導致長官意志盛行。并且，由于決策失誤造成很多華而不實的 “面子工程”、“賠錢工程”。

第二，政府的不恰當干預造成旅游市場的不正當競爭。政府有時因過分強調發展的任務，會形成一些差別性的政策，這會導致旅游產業各構成部分之間的不公平競爭，在一定程度上加劇了中國旅游市場某些領域的混亂現象。

第三，政府直接參與微觀層面的生產經營活動，容易產生一些普遍的負效應。如導致政企難分，產權不明，現代企業制度改革推進緩等。并且，行政干預過多，旅游企業缺乏獨立自主的經營權，缺乏內外競爭向上的蓬勃生氣。

第四，旅游產業發展與環境保護、社會公平之間的不平衡。由于旅游企業的發展對經濟的拉動作用明顯，因此，對政府有關部門來說，促進企業發展的沖動比約束企業保護環境和保障消費者權益的動力要強。因此，政府的干預未必就能有效地保障消費者利益，防止資源過度利用。

4 實施政府主導型旅游發展戰略的發展趨勢

政府主導型旅游發展戰略的發展趨勢共有三種：長期堅持這種“政府主導型”；逐步消退；階段性實施。由于“政府主導型”取得的顯著成就和與此同時的各種弊端。所以，要正確處理這個戰略就顯得尤為重要。筆者認為，在不同的發展階段，應按照實際情況采取不同的模式。在發展的初級階段，由于旅游業發展的固有特點，應當采取政府主導型的發展模式；在發展的中期階段，由于旅游市場經濟有了相應的發展，應采取政府干預型的發展模式；在發展的成熟階段，市場機制的作用已經大大發揮出來，則應當采取市場主導型的發展模式。

政府主導型發展模式是以旅游業發展調節機制為出發點對旅游經濟發展模式做出的選擇。任何一種經濟發展模式都具有階段性。隨著條件的成熟，經濟發展模式也需有所調整。實際上，政府與市場作為配置資源的兩種方式是博弈關系。政府主導型戰略本質上是市場經濟條件下的政府行為。隨著我國政府職能的轉變，我國社會主義市場經濟的不斷完善，政府與市場的關系也必將隨之改變。

根據中國旅游業目前狀況和發展趨勢判斷，21世紀的前15年到前20年，我國應仍繼續完善與鞏固政府主導型戰略。雖然政府干預與市場規律之間存在內在矛盾，單方面提倡政府主導型旅游發展戰略不利于發揮市場經濟規律的作用，但純粹的市場經濟同樣有其弊端。因此，在旅游業的發展中，要科學確定政府和市場之間的關系。

參考文獻

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作者簡介

丁伯超（1983-），男，天津武清，工程碩士，主要研究方向為項目管理。

韓慧玲（1982-），女，江蘇如東，工程碩士，主要研究方向為物流管理。