國外轉移支付立法對我國的啟示和借鑒

■ 劉莉莉，祝 力

2015年2月2日，國務院發布了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，意見中提到要“借鑒國際經驗，注重頂層設計”，“加快轉移支付立法，盡快研究制定轉移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。”西方經濟發達國家轉移支付立法較早，內容全面完整，其立法經驗為我國的相關立法提供了有益借鑒。

一、主要西方國家轉移支付立法經驗

主要西方國家轉移支付立法因其政體、國家治理形式、歷史沿革以及立法傳統的不同在具體立法內容與形式方面有所區別，但其共同點是轉移支付制度從制定到實施都以法律加以規范并受到法律的嚴格約束，如轉移支付的原則、標準、支付形式、計算方法、操作程序和管理機構在其法律體系中都能找到相應的規范（見表1）。究其原因，除了西方國家深厚的法治傳統外，還與市場經濟體制下政府與民眾對轉移支付的認識與定位有關。西方國家認為轉移支付是各級政府間利益的再分配，也是社會各階層利益的再分配。各級政府在市場經濟條件下都是理性經濟人，都希望擁有相對多的財力，能實現自身利益最大化，所以中央政府與地方政府，以及地方政府之間存在激烈的利益博弈，而利益博弈需要明確而公平的規則，否則就會導致經濟失衡、民眾權利受損、社會不和諧。因此，轉移支付制度的法制化是必由之路，也只有法制化，才能保障轉移支付制度健康運行并實現其目標。

表1 主要西方國家轉移支付主要內容

主要西方國家轉移支付立法具有以下特點：一是各級政府事權、財權劃分合理、邊界清晰。事權是各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供物品、管理公共服務的權力。財權則是各級政府依其事權所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。劃分事權與財權的具體原則各個國家稍有不同，但基本上都遵循效率原則和分級管理原則，即劃分為中央政府事權、地方政府事權和中央地方共同事權，必須由中央政府或中央政府聯合地方政府統一處理的事務才由中央政府負責，與人民的日常生活聯系更緊密，由地方政府處理更有效率則由地方政府負責。在合理劃分各級政府事權的基礎上，再對財政收入進行分割，分割的標準各有不同，但無論如何劃分，各國都無一例外的力爭財權和事權一致，避免各級政府在支出責任上的矛盾。二是一般性轉移支付金額確定嚴格公式化。各國基于自己國情，確定相對公平和科學的影響因素，代入事先確定的公式對轉移支付金額進行評估核定。財政能力與財政需求是公式中的兩個主要方面，在測算財政能力時，全面考慮社會總產值、國民收入、稅源、稅基、稅率的變化，測算財政需求時考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響，再根據本地實際狀況確定和調整。上述因素都是客觀存在的，不易受到人為干擾，上級政府和下級政府通過公式計算就可以大致確定對某地應予的轉移支付數額,減少暗箱操作，便于實施執行。三是轉移支付程序嚴格，管理和監督機制健全有效。在轉移支付的實際操作和資金使用過程中，各國嚴格貫徹程序透明和權力制衡原則，保證接受有關機構全程監督與考核，確保符合法律設定的目標。如多數國家設有專門的管理和分配機構，對于一般性轉移支付，加拿大、德國由財政部所屬機構——政府間委員會負責，澳大利亞由相對獨立的撥款委員會負責。加拿大的政府間委員會因其對于轉移支付的監管權責分明而非常有代表性。澳大利亞的撥款委員會則比較有特色，它是一個民間組織，不作為政府機構的組成部分，但卻接受政府委托來確定聯邦向州撥款的標準。

二、對我國轉移支付立法的啟示和借鑒

（一）提升立法層次制定我國的《轉移支付法》。我國財政部于2008年制定了 《中央對地方一般性轉移支付辦法》，該辦法與財政部的其他一些相關規定結合構成具體指導我國轉移支付工作的主要規范，促進了我國轉移支付工作的規范化。但由于這些規定基本上由財政部主導制定，層次較低，不足以站在全局層面對我國轉移支付制度作出全面系統的規范。2015年開始實施的新預算法第十六條規定：國家實行轉移支付制度。轉移支付應當規范、公平、公開。為了貫徹新《預算法》的要求，應當將轉移支付制度的確立上升到法律層次，由全國人大牽頭制定《轉移支付法》，讓《轉移支付法》成為與新《預算法》配套的制度建設之一，從根本上保證轉移支付制度的規范、公平和公開。

（二）立法明確政府間事權與財權的劃分。制定《轉移支付法》不可避免會涉及政府間事權劃分，根據《立法法》的規定,能夠對各級政府間的事權進行劃分的只能是法律。筆者認為，如果在現有法律中沒有就轉移支付涉及的政府間事權劃分制定規范，則可以在《轉移支付法》中制定相應的政府間事權劃分條款。至于政府間的財權劃分，我國新預算法第二十九條對此有規定：中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。“國務院規定”的最高法律淵源是行政法規，但筆者認為，在制定《轉移支付法》的同時，也應當將政府間的財權劃分上升為法律，在《轉移支付法》中設立財政收支劃分章程，因為政府間的事權與財權是一個有機整體，具有對應關系，不宜在立法層次上割裂，否則有損法律的權威性與嚴肅性。

（三）建立科學合理的轉移支付額度判定標準。新《預算法》第十六條規定了轉移支付的兩種形式，包括一般性轉移支付和專項轉移支付，但未規定轉移支付的具體額度判定標準和計算方法，這些也應當在《轉移支付法》中予以明確，應明確把“因素法”應用于一般轉移支付的數額計算中。確定因素時應首先保證轉移支付更多用于增加落后地區公共服務設施，提高落后地區公共服務的能力，實現基本轉移支付均衡目標，體現正義、公正、民主的實體價值。其次應留下根據法律實施條件的變化進行立法修訂或者立法解釋的空間，因此可以原則性地規定轉移支付的計算因素和計算公式，并授權國務院制定具體實施條例明確和根據實際情況變化進行調整。

（四）健全轉移支付的執行制度與監督機制。目前轉移支付資金存在的管理不規范、暗箱操作、貪污浪費、使用效率低下等問題飽受詬病,這與缺乏完整有效的資金劃撥與使用監督機制有很大關系。借鑒國外經驗，要保證轉移支付的合規性，提高轉移支付資金使用效率，首先必須保證轉移支付程序設計科學合理，相關程序應符合公開、協調和規范的要求。在《轉移支付法》中應根據轉移支付的不同形式，詳細規定轉移支付預算編制、審批、批復、執行、監督等程序的適用原則和行為規則，所有這些程序都應當向社會開放，接受社會和公眾監督。其次需建立專門的轉移支付決策和監督機構，可以在中央和地方成立相應的轉移支付專門委員會，立法規定該委員會的任務、職權與職責。該委員會應接受同級人大監督，明確該委員會對轉移支付監督不力的法律責任。這樣中央和地方政府都能夠較為充分地參加轉移支付撥款決策和執行，保證轉移支付目標的實現。

[1]馬海濤.轉移支付制度[M].北京:中國財政經濟出版社,2004.

[2]羅荊，唐紅軍.對我國轉移支付立法的思考[J].新疆財經，2006，(2).

[3]郭天文，楊芳.中外轉移支付制度的比較[J].江西行政學院學報，1999，(4).

[4]趙永冰.德國的轉移支付制度及對我國的啟示[J].涉外稅務，2001，(1).

[5]王東勤.論制定《轉移支付法》的立法理念[J].廣西社會主義學院學報，2007，(3).