征地留用制度健康運(yùn)行的模式選擇與創(chuàng)新對(duì)策研究

陳曉亮　劉偉輝　趙曉軍

摘 要：以留用地保值、增值，并實(shí)現(xiàn)留用地收益的合理分配為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中五種典型的征地留用模式和約束因素分析，找出其中存在的問(wèn)題和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：征地留用制度；模式選擇；約束因素；實(shí)施對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）09-0034-02

村集體如何才能經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)管理，使留用地保值、增值，并實(shí)現(xiàn)留用地收益的合理分配就成為社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題。現(xiàn)就不同留用地的開(kāi)發(fā)模式加以比較，找出留地安置政策存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、征地留用制度基本特征分析

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，城市周邊的農(nóng)地大量地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，為數(shù)眾多的農(nóng)民也因此而成為市民，如何安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)廣東、福建、浙江、湖南等地多年的實(shí)踐，已經(jīng)形成為一種較為有效的模式——留地安置。從實(shí)踐效果來(lái)看，征地留用制度使農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償?shù)玫搅烁玫谋Ｕ希^好地緩解了由于城市建設(shè)征地而產(chǎn)生的矛盾，成為全國(guó)范圍普遍實(shí)施的一種安置政策，但由于政策連貫性、管理標(biāo)準(zhǔn)、臺(tái)賬管理等相關(guān)制度不健全，各地不同程度地出現(xiàn)了失地農(nóng)民留用地拖欠現(xiàn)象。如廣州市市轄區(qū)從1992—2007年的十五年間存在留用地歷史欠帳的有273個(gè)村，面積達(dá)13 361畝[1]。南京大學(xué)金曉斌博士認(rèn)為，留用地制度的基本特征表現(xiàn)在留用地權(quán)屬類型、利用方式、留地用途、留地比例和收入分配五個(gè)方面[2]。

1.留用地權(quán)屬類型。目前，留用地有實(shí)物留地和建設(shè)用地指標(biāo)留地兩種類型，這就使其權(quán)屬性質(zhì)分為留用國(guó)有土地和留用集體土地兩種類型我國(guó)多數(shù)地區(qū)采用的是留用國(guó)有土地的方式，即在城市規(guī)劃時(shí)預(yù)留一部分土地供失地單位和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)二三產(chǎn)業(yè)。但也有少數(shù)城市采有留用集體土地的方式，既在征收土地時(shí)，沒(méi)有土地征收手續(xù)，只有農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

2.留地利用方式。從利用方式上來(lái)看，當(dāng)前的征地留用地有村集體主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型兩個(gè)類型。村集體主導(dǎo)型是指以村集體的形式來(lái)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)留用地，而政府主導(dǎo)型留用地則是在村集體不能獨(dú)自完成開(kāi)發(fā)時(shí)，由主導(dǎo)完成開(kāi)發(fā)建設(shè)。

3.留用地用途。即留用地是用于工業(yè)、商業(yè)、住宅還是公益事業(yè)。

4.留用地比例。即在留用地安置計(jì)劃當(dāng)中，第二、三產(chǎn)業(yè)用地面積的比例，這在全國(guó)來(lái)說(shuō)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，都是因地制宜地進(jìn)行核定。如溫州市是按7∶3的比例來(lái)執(zhí)行，而長(zhǎng)沙市則按每人55m2比例來(lái)計(jì)算生活安置留地指標(biāo)，按6%～10%的比例安排生產(chǎn)安置留地指標(biāo)。

二、各地典型的征地留用模式分析

1.杭州模式。杭州征地留用模式的探索開(kāi)始于1998年，主要標(biāo)志是《杭州市撤村建居集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定》。在該《規(guī)定》當(dāng)中提到在撤村建居的過(guò)程中，村集體可按不超過(guò)10%的比例預(yù)留集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，并從土地用途、比例、利用方式、開(kāi)發(fā)主體、土地權(quán)屬、權(quán)益分配等六個(gè)方面來(lái)對(duì)留用地做出的規(guī)定。1999年4月23日，杭州市政府辦又出臺(tái)了《關(guān)于杭州市“撤村建居”集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次明確提出了10%留用地制度，并要求嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，確保留用地用途不變，確保留用地權(quán)屬不變，留用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)時(shí)不收取各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。

2.溫州模式。溫州市政府從鼓勵(lì)失地村和失地農(nóng)民發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，提出按比例為被征地村預(yù)留安置用地的做法。具體計(jì)算方法是，每征地1畝，一、二、三類地段的返回面積為120m2、100m2和80m2，留用地第二、三產(chǎn)業(yè)之間的分配比例為7∶3；當(dāng)安置用地全部用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)時(shí)，返回面積調(diào)整為45m2、40m2和35m2。對(duì)二產(chǎn)返回用地和容積率不超過(guò)1.5倍的三產(chǎn)返回用地政府不收取土地出讓金。

3.上海模式。上海市于2005年起在郊區(qū)、農(nóng)村推行集體留用地制度，使得農(nóng)民開(kāi)始長(zhǎng)期享受土地和集體資產(chǎn)所帶來(lái)的收益。其具體操作方法：（1）以村為單位，按轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地土地面積5%～10%的比例為村集體預(yù)留土地（各縣、區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況加以調(diào)整），實(shí)行一次規(guī)劃選址、分期實(shí)施的辦法。如果在城市總體規(guī)劃當(dāng)中，村里的土地全部規(guī)劃為基本農(nóng)田，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按5%的比例從各類工業(yè)園區(qū)中為其調(diào)劑留用地指標(biāo)。（2）留用地的選址應(yīng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，應(yīng)該以有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，遵循“統(tǒng)一布局、合理安排、相對(duì)集中、集約使用”的原則。當(dāng)本村不能落實(shí)留用地時(shí)，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)異地安排。（3）留用地主要用于開(kāi)發(fā)收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的項(xiàng)目，不準(zhǔn)開(kāi)發(fā)商品住宅，不準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。所開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可通過(guò)承包、租賃、集體經(jīng)營(yíng)等形式管理，但必須經(jīng)由集體決定，實(shí)施民主決策。留用地所得收益應(yīng)該投資公益事業(yè)或輔助農(nóng)民增收。（4）留用地歸國(guó)家所有，村集體擁有土地使用權(quán)，應(yīng)按規(guī)定辦理使用權(quán)初始登記。

4.廣東模式。2007年，廣東省政府以推進(jìn)征地制度改革，妥善安置失地農(nóng)民，規(guī)范留用地管理為出發(fā)點(diǎn)，出臺(tái)了征地留用地管理辦法，規(guī)定：（1）按實(shí)際征收土地面積的10%～15%為劃撥留用地，各地級(jí)市根據(jù)具體情況確定具體比例。（2）棄置征地留用地（包括三種情況，一是由村集體選擇貨幣補(bǔ)償而放棄留用地的，二是在規(guī)劃當(dāng)中不能找到留用地的，三是村集體提出的留地方案與總體規(guī)劃相矛盾，并不能達(dá)成一致意見(jiàn)的）以貨幣折算的方式進(jìn)行補(bǔ)償。（3）留用地的選址應(yīng)服從于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)由地級(jí)以上人民政府和相關(guān)村協(xié)商確定，并遵循按產(chǎn)業(yè)類型向規(guī)劃功能區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)集中的原則。（4）留用地須以村集體名義登記，嚴(yán)禁分配以村民，但可按規(guī)定通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押使用權(quán)，但如用于村集體全（獨(dú)）資以外企業(yè)項(xiàng)目時(shí)，需按國(guó)有土地使用權(quán)交易的相關(guān)規(guī)定走招標(biāo)、拍賣和掛牌手續(xù)。

5.重慶模式。重慶征地留用地的管理是以1999年出臺(tái)的《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》（渝府令[1999]355號(hào)）第18條為依據(jù)的，沒(méi)有專門的管理辦法。重慶市安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員有貨幣安置、以地安置、保險(xiǎn)安置和民政部門安置等幾種方式。在進(jìn)行貨幣安置時(shí)，應(yīng)同時(shí)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。當(dāng)村集體土地全部被征用且能興辦安置10名以上的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的經(jīng)濟(jì)實(shí)體時(shí)，可按相關(guān)規(guī)劃將相關(guān)費(fèi)用以被安置人員的資本金的形式一次性支付給該經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并按每個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員20m2～30m2標(biāo)準(zhǔn)向該經(jīng)濟(jì)實(shí)體劃撥土地，但需繳納征地成本費(fèi)。

三、征地留用地制度的約束因素分析

1.配套的法律制度滯后。在土地管理法中提到的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”過(guò)于寬泛，這使各地方政府在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了較大的差異，而且也無(wú)法起到有力的約束作用。如在廣州、溫州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，眾多的企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目都在排除等土了，地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，都在想辦法將留用地出讓給工商業(yè)項(xiàng)目，這就使留用地?zé)o法得到有效保障，經(jīng)常因此而引起社會(huì)矛盾和糾紛，造成了大量的上訪運(yùn)動(dòng)。

2.相關(guān)政策落實(shí)不到位。一是部分失地村集體沒(méi)有得到應(yīng)有的留用地。如衡陽(yáng)市株暉區(qū)、蒸湘區(qū)大部分村都沒(méi)有在轉(zhuǎn)非過(guò)程中得到留用地。二是部分村集體申請(qǐng)留用地不走法律程序，而是通過(guò)“討、要、鬧”等“非正常手段”。三是個(gè)別政府隨意處置留用地，造成了政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)轉(zhuǎn)非居民間不可調(diào)和的矛盾。

3.留用地效益低下。受制度、決策和個(gè)人能力限制，不同地區(qū)留用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)存在較大的差異性。湘中的長(zhǎng)株潭一帶經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，制度合理，形成了既定的開(kāi)發(fā)模式，往往能夠吸引知名企業(yè)落戶。但在湘北、湘西、湘南等地區(qū)，由于利用開(kāi)發(fā)方式粗話，難以收到相應(yīng)的效益，往往成片地閑置起來(lái)。

4.所有權(quán)的缺失。從法律層面上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地歸村集體所有，但實(shí)際上土地的絕對(duì)享有權(quán)掌握在縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府手里，這就形成了土地所有權(quán)主體的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致了土地管理部門對(duì)土地使用權(quán)收益的忽視。就留用地來(lái)說(shuō)，農(nóng)民享有的只是簡(jiǎn)單的知情權(quán)，無(wú)法參與議價(jià)和定價(jià)環(huán)節(jié)，使得留用地項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了集體資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象。

四、湖南征地留用地制度的創(chuàng)新對(duì)策

1.不斷創(chuàng)新配套保障機(jī)制。一是在留地安置的同時(shí)，做好產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)施社區(qū)股份制，讓失地農(nóng)民以股東的身份參與留用地經(jīng)營(yíng)并獲益。二是完善社會(huì)保障制度，從土地出讓金當(dāng)中劃出一定的比例作為失地農(nóng)民的保障，并明確政府、村集體和個(gè)人繳費(fèi)比例。三是做好失地農(nóng)民技能培訓(xùn)、再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

2.進(jìn)一步創(chuàng)管理機(jī)制。留用地管理事關(guān)農(nóng)民收益和收入，難度大、政策性強(qiáng)。制度的具體落實(shí)者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，組織者是縣（市、區(qū)）人民政府，各相磁部門要明確分工，主動(dòng)對(duì)接，共同推進(jìn)，城建部門積極組織選址和審批茉莉花和，國(guó)土部分要做好留用地指標(biāo)核定工作，完善臺(tái)賬、跟蹤管理、及時(shí)審批；村集體資產(chǎn)管理部門須積極配合，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，確保農(nóng)民權(quán)益。

3.創(chuàng)新利用模式。當(dāng)前，留用地的利用更多的是開(kāi)發(fā)建設(shè)，主要有三種模式：一是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)力強(qiáng)的村集體采用的自建模式；二是一般村集體采用的租賃模式；三是村集體以土地為資本參股建設(shè)。無(wú)疑，采用何種模式，需根據(jù)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理位置和發(fā)展理念來(lái)確定，不能一刀切。順此建議不宜開(kāi)發(fā)的留用地通過(guò)“指標(biāo)貨幣化收購(gòu)”方式來(lái)做處理。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]