交通運輸救撈系統打撈單位發展問題的相關思考

孫龍

摘 要：交通救撈系統應國家社會之需而產生，因國家支持而發展。2003年救撈體制改革以來，打撈單位在國家資金不到位的情況下，負債更新打撈裝備，大力發展打撈經濟。在市場經濟景氣時期，打撈單位形成一定的自我積累，當前在全球經濟不景氣時期，自我積累能力有限。而打撈單位正在進行的生產結構調整、老舊救撈裝備設施的更新仍需要資金支持，所以國家需要重視和加大打撈單位專業裝備設施的投入，以保持打撈單位能力與水平。同時，作為自收自支事業單位的打撈單位需要進一步解放思想更新觀念，加大市場開拓力度，努力提高經營收益，以促進打撈事業發展。

關鍵詞：交通；打撈；歷史必然性；發展；定位；規劃

中圖分類號：F550.72 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0023-02

交通運輸部救撈系統成立于建國之初的1951年，伴隨著共和國的成長，從小到大、從弱到強，不斷發展壯大，已成為國家應急體系的重要一員，成為海上專業應急救援體系中不可或缺的重要力量。隨著社會經濟的發展，我國應急救援體系不斷完善，應急救援力量不斷增強，交通運輸救撈系統在國家應急體系中的地位與作用也在逐步發生變化。在推進全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的宏偉歷史進程中，救撈系統如何進行發展定位，事關海上應急救援體系建設，事關我國海洋經濟發展乃至國民經濟發展大局，是值得思考與研究的重要課題。

一、交通運輸救撈系統發展的歷史必然性

經過六十多年的發展，目前，交通運輸救撈系統已發展成為擁有職工8 000多名，各類專業救助打撈船舶超過200艘，專業救助飛行器超過20架，救撈基地站點近30個的綜合性國家海上專業應急救援體系，海上救援范圍三位一體，覆蓋空中、水面及水下，是中國沿海應急體系的中堅力量。其發展壯大的歷史必然性，要從救撈發展歷程中去分析。在救撈系統發展的歷史進程中有三個重要年份值得記憶。一個是1951年，中國人民打撈公司成立，即上海打撈局的前身；一個是1974年，國家批準成立煙臺救撈局、廣州救撈局；一個是2003年，救撈系統實施體制改革。建國之初，百廢待興，沿海及內河有大量戰爭中沉沒的妨礙通航的船舶需要清障打撈，所以國家需要成立專門的打撈公司。1974年，還處于混亂的文化大革命期間，反思無力救援在臺灣海峽遇險的希臘籍船舶所造成的尷尬被動外交局面，國家果斷決定在煙臺、廣州設立救撈局，著力構建我國沿海應急救援體系，提升海上應急救援能力。1999年發生震驚中外的“11·24”特大海難事故促使救撈系統體制改革，于2003年進行“救與撈”分離，從原有三個救撈局中抽調精干力量組建三個救助局，加大投資力度，重點加強海上人命救助工作。

很多人講到，“事故推動論”同樣適用于交通運輸救撈系統的發展，的確是重大事故暴露出問題，進而進行改革，促進發展。進一步分析，能夠看出救撈系統的發展是適應國民經濟發展特別海上貿易、運輸發展而逐步發展起來的，是適應國家加強社會管理、注重民生的科學發展而逐步發展起來的。2003年救撈體制改革之前，救撈單位的所有投資全部由國家負責，改革之后，救助單位也是全部由國家投資，并且規定打撈單位專業裝備由國家投資，確保能力與水平的提高，而不能降低、消弱。所以救撈系統的出現，不是市場行為，是政府行為，它的發展是在政府支持和市場經濟發展的共同作用下的結果。也就是說救撈系統的出現與發展并不是孤立偶然的，是應社會之需、國家之需而產生，是在國家支持下、適應經濟發展需要而發展起來的，這就是其存在與發展的合理性與必然性。

二、救撈系統打撈單位現狀及存在的問題

2003年之前救撈系統共有三個救撈局，管轄中國北部、東部、南部海域及部分內河的救助打撈工作，救與撈一體化發展，既從事應急人命救助，也從事沉船沉物打撈。2003年救撈體制改革之后，海上人命救助工作全部交由全額撥款的救助局及救助飛行隊負責，從事救撈職責的單位由三個變為十個，即三個打撈局、三個救助局、四個飛行隊。原三個救撈局更名為打撈局后，專司海上沉船沉物打撈、財產救助、環境救助等工作，事業經費實行自收自支，以經營彌補打撈經費。之所以保留事業單位性質，說明這支隊伍對于國家來說是需要的。之所以實行經費自收自支，說明國家允許也是要求其進行市場經營。對于打撈局目前同時具有事業法人執照和企業法人執照的特殊情況，也就容易理解了。

1.打撈單位資產狀況：體制改革十年來，以煙臺打撈局為例，在作為主要作業手段和主要資產的救撈船舶上基本沒有得到國家的投資，而國家于70年代末80年代初投資建造的救撈船舶都已先后進入強制報廢期，為了保持隊伍的穩定，保證打撈力量不削弱，該局通過銀行融資和自我積累，對老舊救撈裝備進行了結構更新。由于船舶是資金密集型設備，一艘船舶需要投資少則幾千萬元，多則幾億元。而體制改革之前，救撈單位沒有形成發展積累資金，分家之后的打撈單位針對打撈裝備老舊狀況，又不得不進行船舶裝備的更新，所以各單位的負債不斷增加，其中煙臺打撈局的資產負債率已超過60%，每年的還本付息壓力較大。體制改革十年來，打撈單位上海、廣州打撈局各得到一艘大型打撈船的投資，使資產負債率略低于煙臺打撈局。

2.打撈單位管理情況：打撈局管理方式，受之前幾十年計劃經濟影響、受事業單位性質的決定，內部機構設置類似于政府部門，部門設置全、層級相對多，用人機制相對固定，分配上相對平均。按照統一垂直管理要求，打撈局重大事項必須報部救撈局審批，或由救撈局報交通運輸部審批，特別是重大投資項目有明確要求。交通運輸部及部救撈局對于各打撈單位的管理，主要是按層別、按直屬事業單位進行管理。2003年救撈體系改革后，打撈局調整為自收自支的事業單位，救助局、飛行隊為全額撥款的事業單位，原救撈局的所有離退人員全部留在打撈局。目前，打撈單位的社會保險按事業單位管理模式進行內部運轉，未與社會接軌，逐步增長的離退休人員生活費需要打撈單位通過經營進行消化。從以上分析能夠看出，打撈單位的內部管理更多地體現的是類似行政管理的模式。這與體制改革時六部委文件規定的“事業單位企業化管理”、“以經營彌補事業經費”要求自然形成潛在矛盾，制約著打撈單位邁向市場開展經營的思路與腳步。的確在救撈體制改革之初，打撈單位對于下一步發展方向與目標、如何處理打撈與經營的關系、如何進行市場經營的認識不是那么清晰、那么明確的。經過十年的發展，打撈單位在內部管理上進行了很大的調整，取得了很大成效，但是與市場經濟的要求仍有較大差距。

3.打撈經濟發展情況：救撈體制改革十年來，三個打撈單位自我加壓，主動發展，圍繞提升打撈主業能力不斷調整生產經營結構，抓住了世界金融危機前較好的市場時機，取得較好的經營成果，形成了一定的積累，有力支持了救撈船舶結構的更新調整。但相對于船舶更新投資所需資金，三個單位的自我積累能力是有限度的。隨著金融危機對于中國經濟的影響，打撈單位所從事的經營領域也受到了沖擊。同時，社會資金紛紛由陸轉海，向海上業務拓展，打撈單位所從事的海工船舶服務、海上船舶運輸、重大件吊裝業務競爭日趨激烈，致使打撈船舶利用率下降，自2011年起負面影響開始顯現，2012年打撈單位實現利潤大幅度下降，整體上僅收支平衡。2013年、2014年的經營情況受大的經濟形勢影響也并未好轉。在經營受困的情況下，打撈單位的剛性支出無法降低，如人員費用、銀行借款還本付息支出等，所以打撈單位當前的經營壓力、資金壓力非常大。

4.打撈職責履行情況：救撈體制改革以后，海上沉船沉物打撈是打撈局的主要職責，另有財產救助、環境救助、特殊拖航等。但與體制改革之前有所不同的是，隨著我國經濟的發展，社會資金的積累，民間資本逐步向打撈業務拓展，使本來具有偶發性質的打撈業務進一步分散，使專業打撈單位在轄區的打撈市場占有率在逐步下降，如2012年煙臺打撈局沒有進行打撈業務。同時，技術難度大、應急時效要求高以及費用補償不確定的打撈業務，民間力量無法或不愿參與，此時，從地方經濟發展、社會穩定角度考慮，地方政府及相關主管部門則指令專業打撈單位進行。如煙臺打撈局近年完成的“海陽001”沉船打撈及軍用船只打撈就屬于此類業務，任務完成了，投入巨大，但費用補償不到位。另外，在環境救助方面缺乏先進的裝備與手段，作業效果受到制約與影響。

綜上分析，針對存在的問題，打撈單位內部管理機制需要調整，打撈基礎設施設備需要國家加大投資力度，市場經營能力需要進一步提升，專業打撈能力需要進一步提高。

三、交通運輸打撈單位今后發展思考

不論是中華民族的偉大復興，還是全面建成小康社會；不論是十八大提出的中國特色社會主義事業五位一體總布局（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境建設），還是海洋強國建設；不論是平安中國建設，還是“一路一帶”建設，作為國家海上專業救助力量的交通運輸打撈單位都是不可或缺的，是經濟發展和社會發展重要的支持保障系統。2014年，馬航370失聯飛機搜尋以及韓國“歲月”號沉船事故救援，都充分說明海上應急救援能力建設對于一個國家的發展是至關重要的。通過外部事故分析，我國海上應急救援能力建設也亟需提高要求與標準。交通運輸部對于救撈單位發展極為重視和關心，也提出了新的要求與期望。今后的一段時間里，打撈單位應著力做好以下幾項工作。

1.打撈單位要落實交通運輸部提出的“救撈能力與水平要達到國際先進水平，走到世界前列”的要求，根據國家應急體系建設要求和國家賦予的應急職能，結合自己實際情況，編制包括人員、裝備、技術為主要內容的中長期發展規劃及“十三五”規則，以指導今后一段時間的發展。在發展規劃中，對于履行打撈職能所需裝備設施類型、規模、投資步驟等進行系統論述，爭取得到交通運輸部及其他國家部委的認可，為爭取國家的持續投資奠定基礎。在當前的情況下，打撈單位由于自身經營受影響，積累能力下降，資金鏈將趨于緊張，所以，在專業打撈裝備的投入上，需要交通運輸部及國家的直接支持，加大資金的投入。

2.打撈單位要對內部管理機制進行全面評估，著力查找現行管理模式、方式與事業單位企業化管理不適應之處，進一步解放思想、更新觀念，按市場經濟及現代企業管理要求逐步進行調整改革，激發內生動力，充分調動干部職工的工作積極性與主動性。不僅著眼國內海上搶險作業，還要跟隨海上絲綢之路建設，做好走出去準備。如在用人機制及分配制度方面，可以先行先試，逐步搞活，真正與市場接軌。

3.打撈業務要合理區分指令性打撈與商業性打撈。對于地方政府、部門及軍隊指令的打撈任務要完善應急啟動規范程序，按照“誰受益、誰支出”的原則提前確定費用補償渠道，盡可能避免無償付出。對于商業性打撈，鑒于社會打撈公司的逐步增多，打撈單位要發揮主導性作用，吸收社會公司發揮其自身優勢，提高應急救援綜合能力。

4.作為經費自收自支的事業單位，打撈單位必須進一步強化市場觀念，大膽地闖市場，發揮主業能力優勢，大力發展打撈經濟。打撈業務其實也是海洋工程施工的一種，所以打撈局可以積極利用現有打撈設施設備開展海工業務，向做專做強方向努力，在相關的海工領域創出自己的品牌。通過經營，一方面可以鍛煉打撈隊伍，提高應急搶險作業技能；另一方面可以部分補充事業經費，發展打撈事業。

[責任編輯 劉嬌嬌]