民辦高校校長權力來源與特征

張振乾+劉根正

收稿日期：2014-10-30

作者簡介：張振乾，廣州城建職業學院教育研究中心副研究員;劉根正，華南師范大學增城學院副院長，副研究員，管理學博士。（廣州/510925）

*本文系廣東省哲學社會科學規劃2011年度課題“民辦高校校長的實際權力與行使規則研究”（GD11CJY09）成果之一。

摘 要：民辦高校校長權力研究具有突出的現實意義。權力來源可分為個人資源與組織資源。較高的專業水平與領導資歷，是民辦高校校長最重要的個人資源。民辦高校校長職位權力由學校董事會依法授予，這種權力必然受董事會制約。投資辦學的逐利性扭曲學校董事會的價值觀，對民辦高校校長權力產生根本性影響。民辦高校校長權力的模糊性、易變性、脆弱性等特征，影響權力行使，降低權力運行效率;而其獨立性特征，則是民辦高校在體制機制上比較優勢的一個重要體現。應優化民辦高校校長權力資源，改變辦學目標，使民辦高校董事會轉向正確的價值追求，對校長權力施以正常、良性的影響。

關鍵詞：民辦高校;校長;權力來源;權力特征;權力資源優化

民辦高校需要健康發展。校長是一所大學的“靈魂”人物，對學校發展至關重要。校長能否有效領導學校，與校長權力緊密相關。因此，民辦高校校長（本文中高校校長指正校長）權力研究具有突出的現實意義?！把芯繖嗔Φ耐ǔ７绞绞敲杜e權力得以行使的基礎或資源?！盵1]從權力來源的角度研究權力，是權力研究的一種基本方式。這種研究的根據與重要性很容易理解。

歷史顯示了權力來源對大學校長權力的深刻影響。大學發展史上，“Rector”、“Chancellor”、“President”都可譯為“大學校長”，但三者產生于不同文化背景，體現出不同的權力關系格局?！癈hancellor”源于教會擁有巨大權威的歐洲中世紀，最初是教會內部負責教育事務的一個角色?！癛ector”在12世紀指意大利北部城市中的行會（guild）會長，大學（universitas）也是行會組織，其首領也叫“Rector”?！癙resident”出現較晚，頗具美國特色，原意指“坐在領導位子上的人”，一些組織、公司、商會、大學甚至國家的領導都被稱為“President”，大學的“President”由掌握大學權力的董事會選舉產生。不同的“大學校長”表現了不同的組織文化特征：“Chancellor”表明大學受教會的監督與控制，“Rector”表明大學具有顯著的行會特征，“President”表明大學董事會控制著大學的主要權力資源。后來不同“大學校長”的權力也經歷了不同的演變，如在稱“校長”為“Rector”的大學里，逐漸形成了“教授（會）治?！钡臋嗔δＪ?。[2]歷史提醒我們，研究大學校長權力必須重視其權力來源。

一、民辦高校校長權力來源

（一）個人資源

有研究者指出，美國研究型大學校長權力的個人基礎主要包括“校長個人的知識、經驗、技能以及資歷、品德、情感等因素”[3]，這為研究我國民辦高校校長權力的個人資源提供了重要參考。雖然大學有不同類型，但一般地看，大學領導者的個人素質應有某些共同特征。

根據廣東省范圍內的調查，初探民辦高校校長主要個人資源。調查發現，廣東民辦高校校長的一個突出特點是具有較高的專業水平，這集中體現在專業職稱上。如表1所示，廣東民辦高校校長中，83%的有高校正高級專業職稱，13%的有副高級專業職稱，共計96%的有高級職稱;正高職稱擁有者中有15位博士生導師，占總數的32%;只有4%的沒有高校專業職稱，但他們從別的方面表現出較高專業水平，如其中之一的廣東亞視演藝職業學院院長曾任某市戲劇家協會主席、某省戲劇家協會副主席。

據調查，廣東民辦高校校長的另一個顯著特點是，大部分有高校領導、管理或其他領導資歷。如表2所示，廣東民辦高校校長中，77%的有高校校級領導資歷，8%的有高校中層管理資歷，共計85%的有高校領導與中層管理資歷;4%的有其他領導資歷;只有5人，11%的沒有領導資歷（但其中2人，4%的是民辦普通高校創辦人，已經表現出較強的領導能力）。

調查結果顯示，較高的專業水平與領導資歷，是民辦高校校長最重要的個人資源。這符合一個簡單推斷，即大學這一高度專業化機構的領導者“應該”有此類重要素質，這些素質屬稀缺（個人）資源。一個值得思考的問題是，雖然這些個人資源具有一般意義上的重要性，但其具體內容是否都有足夠重要的價值？比如，我們確信一定的學術水平對民辦高校校長是必要的，但要問“正高”職稱、尤其是“博士生導師”頭銜是否真正重要，這些個人資源真的具有實際價值？還是主要被利用其“符號”、“形象”價值？民辦高校校長個人資源的具體內容及其價值，有待深入研究。

（二）組織資源

組織是人們為實現一定的目標，互相協作結合而成的集體或團體。丹尼斯·朗認為，作為權力基礎的集體資源比個人資源重要，集體資源中最重要的是穩定的組織?！凹w資源優于個人資源，而且這種資源由比較穩定的集團和組織擁有時也更加持久。”[4]加爾布雷思也指出，在現代社會中，組織是權力的超常來源。[5]民辦高校作為一個組織，就是民辦高校校長權力的組織資源。

研究權力的組織資源，首先要看到組織外部的影響。民辦高校校長權力的外部來源是法規權力，它由全國人民代表大會頒布的國家法律如《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》，國務院頒布的行政法規如《普通高等學校設置暫行條例》和《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，省級人民代表大會頒布的地方性法規如《廣東省實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》及國家教育主管部門制定的部門規章如《民辦高等學校設置暫行規定》等各級法規中相關規定所構成?！胺ㄒ帣嗔w現國家權力意志，也規定了相應的行為準則，這是校長最重要的外部權力來源?！盵6]

從組織內部看，民辦高校法人治理結構決定，民辦高校校長職位權力來自學校董事會的依法授權：“出資人將自己的資產交由董事會托管;學校董事會是學校的最高決策機構，作為擁有治理權的常設機關，負責制定學校發展規劃、遴選校長、確定經費使用原則等重大問題的決策;校長受聘于董事會，作為董事會意志的執行者，在其授權范圍內管理學校?！聲I導下的校長負責制，成為民辦高校法人治理結構的最一般的表述?！盵7]民辦高校校長職位權力由學校董事會依法授予，這種權力必然受董事會制約。

民辦高校董事會由民辦高校舉辦者（或出資者）委托，代表舉辦者行事，追求舉辦者的價值目標，因此，“舉辦者為何辦學”就成為首要問題。在我國社會現實背景下，追問民辦高校“舉辦者為何辦學”，得到的答案是：“投資辦學”特征明顯，逐利性較強。投資辦學是改革開放以來我國民辦教育發展的基本特征。[8]與捐資辦學自然的公益性追求不同，投資辦學天然地追尋盈利性目標。投資辦學的逐利性扭曲學校董事會的價值觀，對民辦高校校長權力產生根本性影響。

我國民辦高校董事會很大程度上被舉辦者控制。一方面，在董事會成員組成上，舉辦方代表常占據多數地位，有的學校董事會甚至全部由舉辦方代表構成;另一方面，董事會議事與決策不科學，雖然大部分采用“民主協商，董事長裁決”的議事規則與決策程序，但“實際上還是董事長個人在主導決策”[9]。舉辦者對學校董事會的控制，部分原因是民辦高校法人治理不規范，但根本原因還是利益控制的需要?！霸谀壳暗姆芍贫认?，就民辦高校屬性界定及民辦高校經費收支狀況的現實而言，無論法律如何規定民辦高校的治理形式，民辦高校都無法改變被利益團體控制的局面?！盵10]

經濟價值取向的民辦高校董事會，會對其授權并“領導”的民辦高校校長實施某種權力控制。在不完善的制度環境下，這種權力控制又有了更大的發揮空間。我國法規中關于民辦高校校長權力的規定不完善，操作性不強，如《民辦教育促進法實施條例》第二十一條規定“民辦學校校長依法獨立行使教育教學和行政管理職權”，但對校長的財務權、人事權等無具體規定，導致校長權力行使依據不足。[11]這就在客觀上提供了解讀與執行政策上的“策略空間”。[12]

二、民辦高校校長權力特征

（一）權力的模糊性

民辦高校校長權力的模糊性，指這種權力缺乏正式、明確的規定，內容上比較模糊。

普遍地，我國民辦高校校長任職時沒有正規詳細的聘用合同，許多新任校長不清楚其職責、任職期限、發展目標及具體任務。我國民辦高校管理制度中，一般對各行政部門及工作職位都有詳細的職責規定，但基本沒有“校長職責”的規定，有的只是“負責學校全面工作”之類的籠統描述，校長不能從制度規定中獲知其明確的職權，只能產生關于職權的模糊認識。

民辦高校校長職權模糊不清，主要原因在于：“一方面是董事會對學校管理不熟悉或管理水平不夠的原因，沒有相關任用校長的公開具體條件和詳細的職責、職權規定……另一方面原因是董事會對校長管理不規范，而校長對董事會權力依賴強度大造成的?！盵13]進一步看，民辦高校董事會可能是有意“模糊”校長職權，因為這樣便于分割校長的某些權力。董事會的深意是，模糊的校長權力比清晰的校長權力好——“水至清則無魚”，“池水”渾濁一些利于“養魚”。民辦高校董事會掌控經費使用權、后勤基建權等實權的普遍事實，支持這種推測。

民辦高校校長權力的模糊性，嚴重影響權力的正常運行。模糊不清的權力難以明確堅定地行使。認知實際職權過程太長，會產生很大的“試錯”成本，心理上的茫然、困惑也影響到權力行使?！皺嗔Φ哪：龑е孪鄳熑蔚哪：盵14]，缺乏責任感的校長不可能成為一個好校長，這是民辦高校校長權力模糊的最嚴重后果。

（二）權力的易變性

民辦高校校長權力的易變性，指這種權力缺乏穩定性，容易變動。

權力的模糊性使權力的易變性難以觀測、判斷。如何確定模糊權力的變化？可以使用兩種比照方法：其一，經過一段時間后校長獲得的確定的權力，又產生變化，即失去“已擁有”的某種權力;其二，根據政策法規確立的基本的合理“預期”，如校長有對教職工的人事聘用權，又發生實際變化。

以廣東C學院為例，說明民辦高校校長的權力變化。個人的權力變化事件：2004年4月-2007年7月任職的（代理）院長曾因改組原學院領導班子受抵制（沒有成功），被董事會解除了原先擁有的主持院長辦公會議的權力;2007年8月-2014年4月任職的院長原先管轄的繼續教育學院被董事會收歸直接管理。對比兩任院長的權力變化：主要表現在后任較前任權力大。如人事權方面，前任院長的權力集中在教學、教輔機構與管理干部中，后任院長有聘任、解聘員工及更換副院長的實際權力;教育教學權方面，前任院長基本有教學質量監控與規范管理權、教學主要項目建設權，后任院長則有教學質量監控與規范管理權、教學主要項目建設權、教學條件建設和教學保障管理權等多種權力;經費使用權方面，前任院長沒有各項經費使用的審批權，后任院長不僅有經費預算權，還有預算內執行權和審批權，同時也有自己決定的機動經費，即每年50萬元院長基金。[15]這個例子具有“特例”色彩，因為它顯示出總體上（兩任院長對比）校長“增權”，而實際上更多的是校長“減權”。在我國民辦高校校長權力行使過程中，校長權力變化的總體趨勢是逐漸縮小。[16]

民辦高校校長權力的易變性，主要由學校董事會有意調控造成。民辦高校內部權力實際變化符合某種規律，即按照一定的“邏輯”朝某個方向變化，通常結果是董事會掌控經費使用權、后勤基建權等權力，校長權力則集中在教育教學權方面（體現出校長個人資源的作用）。權力的易變性，給民辦高校校長行使權力帶來很大不利影響。更多的不確定性，增加了權力行使的難度;權力多變導致的無所適從的感覺，又從心理上對權力主體產生消極影響。權力運行效率因此而降低。

（三）權力的脆弱性

民辦高校校長權力的脆弱性，指這種權力不牢固，容易被削弱、剝奪。

民辦高校校長權力被削弱的情況較為普遍，常見的是校長職權內事務被某些董事會成員的親信插手、干預。校長權力被全部剝奪，有兩種情況：一是被迫離職，廣東民辦高校曾發生數起這類事件，如北京師范大學珠海分校某校長僅僅上任5個月，因改革而得罪一些“內部”人士，后被董事會免職;二是被解權，有的校長沒被免職，但被董事會解權“靠邊站”，成為“名義”校長。

民辦高校校長權力之“弱”，對比出學校董事會權力之“強”。董事會內部人員與管理的變化，常常是削減民辦高校校長權力的直接原因，如廣東一些民辦高校舉辦者家族成員加入董事會后，就會剝奪校長的人事或后勤管理權;有的舉辦者經過一段觀察，以為自己已經熟悉高校管理，就開始干涉校長的管理事務，如收回部分人事權，或者插手教學管理（如要求校長設置近年來熱門的汽車專業）?！昂芏嗝褶k高校存在董事長大權獨攬、架空校長的問題。有的學校董事長、董事會權力無限擴張，過多地干預學校事務;有的避開法律的限制，架空校長的實際權力和地位;有的甚至越俎代庖，代行校長職責……”[17]這描繪出了民辦高校強大而野蠻的董事會與相對弱勢的校長。

權力的脆弱性，會損害民辦高校校長權力運行。權力被削弱，給權力運行帶來混亂，而心理上的不良影響更大——權力主體遭輕蔑，“權威”被動搖，這給領導者個人和整個組織帶來挫折與緊張感。權力被全部剝奪，會對校長權力運行產生極大的破壞作用，民辦高校校長被解除職務的事件總是引起軒然大波，原因就在于此。脆弱的權力不僅在于其不“結實”，更在于其威嚴缺失，這種權力嚴重“貶值”，難以有效運行。

（四）權力的獨立性

民辦高校校長權力的獨立性，指相對于公立高校校長權力，這種權力受到的外部（政府行政）力量的影響較小，具有比較獨立的權力空間。

我國的公立高校校長“很像一個處處受制于上級部門（ 常被戲稱為‘婆婆）的‘小媳婦”[18]，這個比喻說明公立高校校長權力受到政府主管部門的強力制約。而在一些舉辦者有公益性追求、辦學條件好、董事會運作較為規范的民辦高校，校長得到了比較獨立的權力空間。如惠州經濟職業技術學院是廣東民辦高校規范辦學的典型，董事長“樂意為了教育，盡力地去做好一名后勤部長”，院長職權范圍大，基本能規范掌管全校事務。

民辦高校由于自籌辦學經費，不像公立高校那樣依賴政府財政支持，因而具有較強的獨立性。民辦高校校長的職位權力來自學校董事會授權，不像公立高校校長權力來自政府部門的授予，因而受到政府行政制約較少。因此，民辦高校校長得到的實際權力，就具有一定獨立性。

民辦高校校長權力的獨立性，具有重要價值與意義。這種獨立性使民辦高校校長在自己的“一畝三分地”里，可以更多地考慮按教育規律辦事，而不用擔憂外部力量對“烏紗帽”的影響;工作減少了“社會”復雜性，變得更為單純、務實。因此，校長權力運行更合理，更有效率。這是民辦高校在體制機制上比較優勢的一個重要體現。

三、優化民辦高校校長權力資源的建議

（一）優化個人資源

推進民辦高校校長職業化，提高個人職業能力，科學選才。促使民辦高校校長（及其備選者）努力適應民辦高校辦學環境，研究民辦教育規律，學習“董事會領導下的校長負責制”下校長權力行使的方法與藝術，全面提高自己的職業能力。借鑒國際上私立高校遴選校長的成功經驗，深入研究民辦高校校長職位要求，制定客觀、細化的選聘標準，公平、合理、細致地開展遴選工作，確保選中適用的良才。

（二）優化組織資源

改變組織目標：目標的改變是組織最大的改變?！巴顿Y辦學”驅使民辦高校董事會追逐經濟效益，對校長實施某種錯誤的權力控制。因此，應通過改變辦學目標，改變民辦高校董事會，進而改變其對校長權力的方向性影響。要認識到，純粹的公益性目的與徹底的盈利性追求之間，存在根本的、難以調和的對立與沖突，并不是有人以為的“民辦高校投資者和校長雖然在辦學目的、管理目標等方面存在著沖突，但其根本利益應該是一致的，都想辦好學校”，任何關于辦學目的的曖昧態度都是自欺欺人的。當今，最重要的是“如何將民辦高校從舉辦者的占有與控制中獨立出來，增強民辦學校的自主性和公益性”[19]。要積極開展有關政策、環境建設，為捐資辦學拓寬道路，鼓勵、引導更多人投入公益性辦學，大幅降低投資辦學的“溫度”。改變辦學目標，使民辦高校董事會轉向正確的價值追求，對校長權力施以正常、良性的影響。

規范組織運行：加強法律規范，改善民辦高校校長權力運行的組織環境。調整、細化相關法規，如縮小現有法規中董事會的“決策權”范圍，完善相應決策程序，增加校長必要的人事權和經費權[20];又如，像美國那樣，在私立大學董事會章程中對董事會與校長的關系和各自的職責作出明確規定[21]。加強監管，如在學校章程中規定由董事會決定中層干部任免，學校董事會成員全部由舉辦方代表構成，對于違法違規之舉，要進行整改并懲處。通過各種措施，優化民辦高校校長權力運行環境。

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（責任編輯 鐘嘉儀）