論中國民辦高等教育的改革發展策略

收稿日期：2015-02-11

作者簡介：譚秋浩，廣東醫學院黨委學生工作部部長（學生處處長），講師，教育學碩士。（廣東東莞/523808）

摘 要：中國民辦高等教育目前正處于從規模效益型向質量效益型發展模式轉變和提升的關鍵時期。為此，教育改革非常有必要拓展思路，從思想觀念、政策法規以及民辦高校自身的辦學實踐等不同的方面深入反思民辦高等教育的改革發展策略。

關鍵詞：民辦高等教育;思想觀念;法律和政策;辦學實踐;改革和發展

中國民辦高等教育目前已進入二次創業階段。民辦高等教育的首次創業階段始于19世紀80年代，這個時期，它主要借助于公立高等教育體系無法滿足日益膨脹的國民教育需求的有利時機獲取了自己的生存空間，在發展模式上屬于規模效益型;到了19世紀90年代后期，特別是1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》正式提出并大力落實高等教育大眾化發展目標之后，民辦高等教育趁勢快速發展，贏得了十多年的“黃金時期”。受畢業生就業壓力日益加大、全國許多省份報名參加高考的學生總數日漸減少等因素的影響，民辦高等教育在“后高等教育大眾化”時期面臨著日益嚴重的競爭壓力，并迫使民辦高校迅速實現二次創業，改變規模效益型的傳統做法，盡快實現向質量效益型發展模式的轉變。但是，從近幾年的民辦高校改革狀況來看，成效并不明顯。其原因既有思想觀念上的落后，也有政策法規上的束縛，還有民辦高校自身在辦學體制和管理模式上的失誤。因此，非常有必要對民辦高校改革和發展的策略問題進行一次全面的反省和深入的探討。

一、思想變革和觀念提升策略

如同改革開放初期“姓社姓資”問題束縛經濟改革一樣，目前“能否贏利”的問題同樣也束縛著民辦高等教育的改革和發展。針對由此而造成的保守主義態度和行為，必須實行一場以“解放思想、實事求是”為核心的觀念革新運動。

1.要樹立一體化的觀念。20世紀七八十年代以來，西方經濟的普遍衰退和高等教育經費的大幅緊縮，促使西方諸國在將市場機制引進公立高等教育體系之中的同時，注重發展、扶持私立高等教育，注重調整、變革公立和私立高等教育系統之間的關系，并形成了兩種典型的公立、私立高等教育一體化模式：一是私立高等教育的政府資助模式，以美國為典型代表，二是公立大學私有化模式，以瑞典、日本等為代表。1994年，瑞典的恰爾默斯技術學院宣布選擇退出由國家控制的高等教育體系，轉型為“基金制大學”，如同別國的私立高等教育機構般享有高度的創業型自治。[1]日本則在世紀轉折時期大力推行獨立行政法人化改革。這在日本國立大學的校長們看來，就是一種私有化改革。[2]

上述兩種模式各具優點。政府資助私立大學的模式有利于保持私立高等教育的最低質量，培養教育市場的競爭性主體，從而刺激教育市場的發育，促進教育質量的提高，但我國目前由于政府財力有限而沒有借鑒。公立大學的私有化模式則有利于改制后的新大學采取靈活的市場機制實現高起點的辦學。在我國主要表現為“國有民辦”模式。“國有民辦”的改制方式在實踐上又有兩種產物，一是依托公立大學興建二級學院，二是改制已有的公立院校，如萬里教育集團所新建的萬里學院。目前這兩種模式都因中央政策的調整，出現了新的變化。

從更為根本的角度看，應積極構建獨具中國特色的公立和民辦高等教育的一體化模式。具體而言，就是要徹底改變民辦高等教育目前在政策待遇和社會輿論上的“二等公民”地位，使民辦高等教育從招生生源、教學內容和課程體系的設置到貧困生貸款、學生火車票優惠和畢業生就業，從土地征用、籌資渠道、稅收到社會保障、風險基金和緊急救助機制等，都能享有與公立高等教育同等的待遇。這是我國目前民辦高等教育的改革方向和發展目標，也是我國民辦高等教育健康發展并實現建成一流民辦大學目標的有力保障。

2.要堅持不爭論的態度。在保守力量相對濃厚的條件下，鄧小平同志的改革策略是“不爭論”，做了再說，甚至做了也不說。這種重實踐的精神和強調“先行后知”的唯物主義態度很值得借鑒。關于民辦高校，目前無論是學界還是政府，都忙于界定、厘清其產權性質、贏利問題等一些看似關鍵、實則大而無當的命題;與此相反，民辦教育家們不斷發展的業績和持續成功的案例似乎在一而再、再而三地改寫理論研究者們的案前命題——這本身就是對政府中保守主義者的過度謹慎、對理論界華而不實的不良文風最有力的嘲諷。因此，在目前應該持一種寬容的態度和“不爭論”的立場，充分相信社會主義市場經濟體制的力量，相信市場法則對民辦高等教育在其發展初期的優勝劣汰，更相信民辦高等教育與公立高等教育一樣，都是一種準公共產品，其社會效益的外部性也將對我國經濟和社會的發展做出其應有的貢獻。

3.要推行特色化的策略。特色化策略是使民辦高校發展、壯大并展示其比較優勢和特色競爭力的關鍵，是拓展其生存空間、把握其發展機遇的重要前提，因而也是實現民辦高校可持續發展的根本基礎。民辦高校的特色化策略應按三個層次依次實施。第一，應堅持教育服務對象定位上的特色化。將民辦高校的教育服務及其畢業生就業準確鎖定在特定地區、特定行業甚至特定崗位。對于正處于成長初期的民辦高校而言，有市場，才能生存，才有發展。第二，應堅持運行機制的特色化。充分利用其資金來源的私人性質、自負盈虧的生存機制等優勢，適應市場法則，革除普通公立高校的惰性和不足，并通過展現民辦高校的比較優勢贏得競爭上的主導。第三，應堅持專業設置和人才培養模式上的特色化。堅決防止對公立普通高校的盲目照搬和簡單重復，并在公立高教體系未能覆蓋的“盲區”開拓市場、尋找發展的動力。

4.要展示創一流的魄力。目前民辦高校主要扮演的是公立高校的“拾遺補缺”角色。從發展的角度看，必須及時解決民辦高等教育發展目標定位不高、市場層次定位過低等缺陷。為此，首先要解答這樣一些問題：中國民辦高校能否步入一流？將發展成為何種一流大學？如果僅籠統地從整體實力或綜合力量上要求民辦高校發展成為一流大學，那既不切合實際，也不符合院校發展的規律。因此必須在進行院校分類的基礎上具體劃分大學的“一流”。民辦高校改革發展成為一流大學的選擇有三：一是建設成為在目前民辦教育子系統中的一流，即繼續保持目前民辦高校對公立高校系統的拾遺補缺作用，并努力爭取成為一流的民辦高校;二是在整個教學型高校子系統中（包括公立、私立院校）達到一流水平;三是在整個高等教育系統中（包括所有教學型、科研型大學在內）達到一流水平。真正有益于民辦高校發展的目標定位應該包括上述三個層次的“一流”，循序漸進，最終鑄造起中國民辦高等教育的品牌。

二、強化立法和變革政策策略

世界各國的一個共同趨勢是，權力機關的立法以及政府部門的政策越來越強烈地影響教育領域的運作，這種狀況在中國亦非罕見。因此，立法工作的強化和政策的變革，不但是教育改革的根本動力之一，也是教育變革的一個重要前提。在民辦高等教育的改革方面，立法和政策工作至少應該在以下三個方面做出一些探討。

1.政策法規中應體現分類管理原則。《民辦教育促進法》及其實施條例，一直沒有解決其母法《教育法》中有關“民辦教育不能營利”的規定。這就導致《民辦教育促進法》及其實施條例在執行過程中陷入了兩難境地：既讓民辦教育享有公立教育的政府優待地位又能實現民辦教育投資人的商業運作目標——獲得回報。對民辦教育這種“權力大于義務”式的法律規定是很難得到贊同的。要想解決這個讓人困擾已久的問題，必須堅持分類管理、分別對待的原則。具體而言，首先應在教育法中修改“民辦教育不能營利”這個一刀切式的僵硬規定，明確劃分三種類型的民辦教育：社會公益性的（非營利性的）、可營利性的、營利性的民辦教育，并對這三類民辦教育分別給予政策規定;然后，允許民辦學校自由選擇不同類型的辦學模式;最后，政府根據民辦學校的選擇，分別予以管理和規范。這種分類管理的模式，既可以有效激勵社會慈善人士投資教育的熱情，也可以成功防止某些商業操作利用民辦教育的特殊法律地位“搭便車”，以非營利之名行營利之實，甚而損害受教育者的權益。

2.政府部門應提供財政、科研資助。根據國際慣例，非常有必要建立公立和民辦高校的財政撥款一體化制度。但這并不意味著對高等教育的財政資助進行簡單地均分，而是要按照競爭原則、根據績效評估結果而不是根據行政指令和官方安排，改革財政資助制度。可供參考的做法有二。一是從傳統的補助院校模式向補助學生模式轉變（如嘗試推行教育券）。充分尊重學生（代表著市場力量）的個人選擇，并據此激勵公立、民辦高校在吸引生源方面進行競爭，從而實現財政資助的一體化。二是允許民辦高校教師與公立高校教師在同一起跑線上公平競爭政府的科研資助;鼓勵民辦高校發展其科研職能、優化其教學和科研之間的比重關系，從而提升其辦學水平和學校層次。財政資助的這些變化，在西方已成為一個不爭的事實。[4]我國應該借鑒西方國家資助私立高等教育的政策，對尚處于發展中、急需財力資助的民辦高校給予合理的財政資助，積極分擔民辦高等教育成本，不應停留于法律條文，讓民辦高校擺脫以學費為主要收入來源的困境。

3.經費來源渠道應多樣化。資金問題是制約民辦高校發展的一大瓶頸。目前政府給予民辦高校的直接撥款和間接資助還非常少，從目前國家的財政資助政策看，政府的財政撥款似乎與民辦高校無緣。據廈門大學鄔大光博士對 39 所民辦高校的調研，獲得政府資助的僅有 8 所，占被調查學校總數的 20%，且資助數額極為有限。我國的民辦高校的經費來源渠道很單一，主要靠收取學雜費。國家教育發展研究中心會同教育部發展規劃司社會力量辦學管理辦公室于 2000 年 9 月至 11月對全國的民辦高等教育機構進行問卷調查，結果表明，我國民辦高等學校的經費來源主要有三個方面：一是學雜費，二是貸款，三是政府財政投資。學雜費約占總經費的90%，貸款與政府財政投資所占比例都很小。在這種情況下，借鑒國外經驗，爭取個人及民間團體的資助，拓展民辦高校經費來源渠道，已成為民辦高校籌資的重要途徑。完善民辦高校成本分擔機制，適度放開資本市場，鼓勵民辦高校或其企業通過發行教育債券、成立教育投資基金、組建教育發展公司等方式融資，實現真正意義上的投資多元化，才能使民辦高等教育的發展從根本上有大的提升。[5]

4.要嘗試下放知識產權。允許大學擁有由政府資助的科研成果的知識產權，將會十分有力地推動所有大學積極投身于應用性科研和技術開發活動。美國在世界上率先開此先河。1980年通過的彭—德勒法案，就允許包括大學在內的所有受聯邦財政資助的研究機構將其研究成果轉化為專利，并將專利的特許使用權轉讓給私營企業等非政府團體。法案在三個方面為這種技術轉讓活動、為知識產權體系的建立提供了便利：直接免除以前那種必須通過與聯邦政府的冗長談判才能進行技術轉讓的麻煩;支持大學與工業之間談判轉讓專利使用權的活動;對于未獲得專利權的將限制其商業化應用。因此這個法案不但使美國大學的“贏利”權力合法化，而且還允許大學和小企業擁有保留由聯邦研究發展經費資助的科研成果的使用權。[6]如果我國政府能在財政資助上對民辦高校“開禁”的話，特別是如果能允許民辦高校教師公平地競爭政府的科研資助，那么，允許他們擁有這些知識產權并在政策上推動這些受資助的科研活動，以加強與市場之間的聯系，將是一個不可回避的邏輯必然。可以說，知識產權的下放，將為高校教師在公立、民辦不同部門之間的合理流動，為民辦高校層次水平的提升提供非常強大的動力。

三、辦學實踐的價值調整策略

在民辦高等教育的改革過程中，轉變思想觀念是前提，強化立法、推進政策變革是動力，民辦高校自身的積極調整和快速發展才是根本。因此民辦高校應該充分發揮其主體性作用，合理調整其教育服務的價值定向，積極探索學校內部管理體制和教育教學等方面的改革發展之道。

1.要整合“政府—民辦高校—市場”之間的“三角”關系，積極完善民辦高校的教育教學體制。在這個三角關系中，關鍵在于如何回答民辦高等教育及其教育教學“對誰負責”這一問題。傳統的公立高等教育系統往往注重在滿足教育規律的內在需求的同時，又滿足政府的管制性需求，并且由于政府作為公眾利益理論上的代表，擁有撥款、評估、審計、監督等權力，因此公立高等教育“為誰負責”的問題常常被轉換成、而且也必須轉換成為“為政府服務”、“對政府負責”。這種轉換在實踐上冷落了受教育者，相對剝奪了受教育者的權力，造成了受教育者權力實現的不充分[7]，也僵化了高校辦學的創造性。因此，關鍵的問題就是如何走出傳統公立高等教育過多、過死地關注“對政府負責”、過多地受限于長官意志的缺陷，并在高度突出和重點滿足代表市場力量的學生需求的同時，又滿足教育規律及其對辦學行為的要求。

不過，在推動民辦高校遵循市場機制、強調民辦高校必須按“市場規律辦事”、“對學生負責”的同時，還必須注重教育規律和經濟規律之間的契合、學術價值和商業價值之間的統一。如果把教育規律分解為內部關系規律和外部關系規律，那么可以說，前者必須按教育本身的內在邏輯行事，后者卻能通過與經濟規律之間的彼此契合和互相促進而和諧共振地共存于教育活動之中。換言之，“經濟規律也適用于教育”，教育規律與經濟規律能彼此“兼容”。[8]最近也有觀點強調，商業化的學術活動也并不會必然地破壞科學研究的基本規范，不會違背學術界的道德倫理，也不會造成教學和科研之間的激烈沖突[9];相反，學術價值和商業價值能夠實現彼此統一、共生共榮。

2.整合民辦高校內部學術與行政之間的矛盾互動關系，加強高校的內部管理體制改革。在20世紀70年代末期，歐洲興起了一批“創業型大學”。這些大學成功地克服了政府高等教育緊縮政策和財政經費緊張等方面的壓力，在20世紀80年代表現出了極強的生命力。伯頓·克拉克認為，這些院校變革成功的原因之一就是持續加強院校內部管理體制的改革。具體而言，創業初期主要以集權形式為特征的院校在取得了一定的發展之后會轉而加強系科等基層組織的分權力度;而早期實行系科等基層組織和學術人員分權的往往會向強化校部行政集權的方向改革。“集權中的分權”、“有分權的集權”，適度平衡集權和分權之間的關系、協調好學術與行政之間的矛盾就成為了這些院校的共同經驗。[10]這對于我國民辦高校而言，任課老師兼職比重偏高，退休返聘教師偏多，高精尖人才偏少，學科帶頭人緊缺等狀況嚴重，要想真正實現二次創業，不僅要組建相對穩定、結構合理的專職教師隊伍，加強專業的行政管理隊伍建設、提升學術行政管理水平，而且要協調平衡學術權力與行政權力之間畸輕畸重的不良狀況，徹底清除“家族式”集權管理的不良影響，重點強化學術專業在民辦高校中參與管理的權力，提升學術權力在院校內部管理中的地位。

總而言之，整合教育規律和市場規律之間的矛盾關系、處理好學術管理與行政管理之間的矛盾沖突，不僅是歐洲創業型大學取得成功的重要依據，也將有利于中國民辦高等教育相對順利地實現二次創業。能否從政府的管制性要求中超脫出來，并有效地整合學生（市場）需求和教育規律，不僅能直接決定民辦高校在目前能否最大限度地吸引生源、擴大規模并提高辦學的經濟效益和社會效益，更為重要的是，它也將直接決定民辦高校能否有力地應對在未來出現的生源萎縮危機。因此，如果從可持續發展的角度看，對于民辦高校而言，真正關鍵的問題，不是如何在目前將招生規模無窮擴大，而是能否在生源緊縮甚至出現危機的未來繼續保持院校的生機和活力。這就牽涉到提高民辦高等教育質量、擴大民辦高等教育功能（比如，從單一的教學型走向教學、科研、社會服務兼容型）、全力創建一流的民辦大學等更為深刻復雜的問題，亟待更進一步的探討。[11]

參考文獻：

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[10] Burton R.Clark. Creating Entrepreneurial Universities：Organizational Pathways of Transformation，Guildford： IAU & Elsevier Science LTD，1998，59.

[11] 柯佑祥. 民辦高校的屬性識別及其調控機制研究[J].教育研究，2012（9）.