論城市社區(qū)在社會(huì)治理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用

[摘 要]推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是社會(huì)成員獲取公共服務(wù)的重要場(chǎng)所，也是我們組織動(dòng)員和開(kāi)展社會(huì)工作的主陣地。從這個(gè)角度分析，社區(qū)在提高公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力、引導(dǎo)公民和社會(huì)組織有序參加社會(huì)治理、加快推進(jìn)社會(huì)治理方式創(chuàng)新等諸多方面，都將發(fā)揮重要基礎(chǔ)作用。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;城市社區(qū);治理創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]C23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）02 — 0062 — 02

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” ，〔1〕將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”表述為“創(chuàng)新社會(huì)治理體系”，并在第十三部分單獨(dú)列題論述，充分說(shuō)明黨中央已把社會(huì)治理體系建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。在社會(huì)治理體系建設(shè)中，社區(qū)是一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，本文僅就城市社區(qū)管理和創(chuàng)新的理論與實(shí)踐作以研究和探討。

一、社會(huì)治理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵

從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，一字之差但代表著執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)由一元單向治理向多元共同治理的結(jié)構(gòu)性變化，是黨在執(zhí)政理念上的一次高度升華?？v觀中國(guó)社會(huì)發(fā)展歷程，主要偏重社會(huì)管理而疏于社會(huì)治理，方式方法的不同，折射出理念的不同，內(nèi)涵的不同。

我們重點(diǎn)對(duì)比分析“管理”和“治理”的主要區(qū)別?！肮芾怼钡倪\(yùn)作模式是單向、強(qiáng)制、剛性的，強(qiáng)調(diào)“官管民”、“我管你”、“你得聽(tīng)”。而“治理”的運(yùn)作模式是復(fù)合、合作、包容的，多元主體地位是平等的，體現(xiàn)官與民共治的內(nèi)涵。簡(jiǎn)單說(shuō)，可以把“治理”理解為更高層次的“管理”，是一種優(yōu)化、良性、多角度的“管理”，其內(nèi)涵更豐富也更全面。

從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的變革，要求政府重新樹(shù)立“社會(huì)本位”的理念和原則，重心必將向社會(huì)傾斜，政府“控制和管理社會(huì)”的觀念必須讓位于“調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)”的觀念，政府對(duì)社會(huì)的“統(tǒng)治觀念”必須讓位于“政府與社會(huì)合作治理”的觀念。

在當(dāng)前公民權(quán)利意識(shí)高漲、社會(huì)矛盾凸顯、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋的時(shí)代背景下，社區(qū)被賦予了新內(nèi)涵、新使命、新要求。中央明確提出在改進(jìn)社會(huì)治理方式上，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理并重的方針，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)解、居民自治良性互動(dòng)，運(yùn)用法治思維解決社會(huì)矛盾，強(qiáng)化道德約束來(lái)規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)解利益關(guān)系來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，健全基層綜合服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面利益訴求。中央明確指出在激發(fā)社會(huì)組織活力上，要正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，能由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)，重點(diǎn)培育發(fā)展城市社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織并實(shí)行直接依法登記。由此可見(jiàn)，社區(qū)作為社會(huì)的基本單元，作為社會(huì)成員獲取公共服務(wù)的重要場(chǎng)所，作為政府織動(dòng)員和開(kāi)展社會(huì)工作的主要陣地，必然也必須要承擔(dān)起在創(chuàng)新社會(huì)治理中的重要基礎(chǔ)作用。

二、城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀分析

《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)）明確規(guī)定，“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！薄?〕

從國(guó)內(nèi)城市社區(qū)發(fā)展的基本路徑看，大致可分為三個(gè)階段。第一階段的“社區(qū)”，多以大型國(guó)有企業(yè)為支撐，由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)一定范圍的職工宿舍區(qū)或生活區(qū)，并提供配套服務(wù)、進(jìn)行日常管理。這基本符合“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”的定義，形成了我國(guó)社區(qū)的“雛形”。第二階段的“社區(qū)”，是在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中“企業(yè)解體”，企業(yè)對(duì)職工的管理手段失效，由原來(lái)統(tǒng)包統(tǒng)攬的社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)職能開(kāi)始分化并逐漸回歸于社會(huì)及社區(qū);社會(huì)成員原有的“企業(yè)人”屬性逐漸向“社會(huì)人”過(guò)渡。第三階段的“社區(qū)”，是在全國(guó)人口加速流動(dòng)、百姓權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的大背景下，一方面社區(qū)人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化發(fā)展趨勢(shì)，另一方面社區(qū)居民參與社區(qū)管理的能力和意愿普遍增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)提供的服務(wù)質(zhì)量水平的要求更高。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速穩(wěn)步推進(jìn)，城市社區(qū)治理的好壞將直接關(guān)系社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的前途命運(yùn)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中關(guān)于“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)”部分，也明確提出“要完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)模式”。 〔3〕由此可見(jiàn)，政府高度重視社區(qū)發(fā)展，其中一個(gè)重要目的就是要通過(guò)最大限度的發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要基礎(chǔ)作用，進(jìn)而以相對(duì)更低的政府投入實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

但從實(shí)際情況看，我國(guó)社區(qū)普遍存在行政色彩偏重問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)始終被政府視為代其行使管理職能的延伸機(jī)構(gòu)，社區(qū)承擔(dān)了過(guò)多政府性工作任務(wù)和考核，“上面千條線、下面一根針”，社區(qū)有限的人力、物力、財(cái)力承擔(dān)著與其自身完全不匹配的工作要求，必然導(dǎo)致社區(qū)疲于應(yīng)對(duì)甚至是顧此失彼，進(jìn)而影響社區(qū)自身發(fā)展、創(chuàng)新工作開(kāi)展、服務(wù)水平提升。比如，隨著大量離退休人員、下崗職工、流動(dòng)人口涌入社區(qū)，原本由政府和企業(yè)承擔(dān)的服務(wù)與管理等工作向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)成為城市基層治理和為民服務(wù)的重要平臺(tái)。勞動(dòng)、信訪、司法、計(jì)生、民政等部門普遍在社區(qū)設(shè)置服務(wù)窗口、下派工作人員，而這些下派的工作人員名義上由社區(qū)統(tǒng)籌管理，而實(shí)際上多為“歸口管理”，社區(qū)難以真正實(shí)現(xiàn)有效管理，“服務(wù)”沒(méi)有隨著人員的下派而真正進(jìn)入社區(qū)。再比如，社區(qū)內(nèi)普遍存在協(xié)會(huì)、社團(tuán)等多種社會(huì)組織，由于這些社會(huì)組織的性質(zhì)、開(kāi)展活動(dòng)的方式存在較大差異，基本屬于自然發(fā)展、自發(fā)活動(dòng)的狀態(tài)，社區(qū)在加強(qiáng)社會(huì)組織活動(dòng)監(jiān)管，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展、發(fā)揮社會(huì)組織積極作用等諸多方面普遍“缺位”，社會(huì)組織激發(fā)社區(qū)居民主動(dòng)參與社區(qū)建設(shè)的特殊作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，社區(qū)居民的參與仍然停留在被動(dòng)、零散狀態(tài)。

三、城市社區(qū)治理創(chuàng)新的對(duì)策

按照十八屆三中全會(huì)的主要要求，著力從以下幾個(gè)方面來(lái)推進(jìn)社區(qū)治理工作：

首先，加強(qiáng)并改進(jìn)社區(qū)黨組織的建設(shè)。依據(jù)社區(qū)黨員數(shù)量及社區(qū)工作需要，及時(shí)調(diào)整社區(qū)黨組織設(shè)置，建立符合社區(qū)情況的網(wǎng)格化黨小組，實(shí)現(xiàn)黨組織全覆蓋。根據(jù)社區(qū)自身?xiàng)l件成熟與否，實(shí)行社區(qū)自治組織和黨組織的同步建立，確保黨在社區(qū)自治組織的影響力，使一定數(shù)量的黨員進(jìn)入這些組織中去，并做好自治組織與社團(tuán)協(xié)會(huì)組織培育發(fā)展等工作的同時(shí)充當(dāng)好黨和政府與群眾聯(lián)系的橋梁。根據(jù)社區(qū)的實(shí)際，要充分發(fā)揮在職居民黨員、離退休黨員在社區(qū)治理中的參與作用使黨員的先鋒模范和旗幟作用日益明顯，不斷增強(qiáng)基層黨組織在社區(qū)的凝聚力和戰(zhàn)斗力，為社區(qū)治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，對(duì)推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新都具有積極意義。

其次，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層政府行政管理方式在社區(qū)治理中主導(dǎo)作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，現(xiàn)行城市基層管理模式已然不適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的需要。因此，弱化基層政府對(duì)社區(qū)的行政色彩必成為推進(jìn)城市社區(qū)治理建設(shè)的一個(gè)正確而明智的選擇。基層政府要從政府職能上不斷改進(jìn)主導(dǎo)方式，有效處理好建設(shè)發(fā)展中的各種關(guān)系。一是處理好指導(dǎo)與自治的關(guān)系。街道承擔(dān)著對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要始終牢固樹(shù)立正確的政治方向，在堅(jiān)持公益性的原則上確保社區(qū)運(yùn)作始終堅(jiān)持服務(wù)群眾的宗旨，滿足不同層次人群的需求，不斷完善服務(wù)功能，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中積極作用，做到到位不越位，確保社會(huì)化、專業(yè)化管理的可持續(xù)發(fā)展。二是處理好搭臺(tái)與唱戲的關(guān)系。在社區(qū)治理中，街道重視和保護(hù)好群眾在社區(qū)活動(dòng)中的主體地位。街道對(duì)社區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)僅僅是“政府搭臺(tái)”，“群眾唱戲”才是關(guān)鍵和根本。正是在“民為本”的思想指導(dǎo)下，社區(qū)治理活動(dòng)才可具有較大影響力和吸引力。三是處理好評(píng)估與落實(shí)的關(guān)系。社區(qū)實(shí)行群眾評(píng)估能夠直接、客觀的反映管理現(xiàn)狀，有利于促進(jìn)社區(qū)的規(guī)范化管理。主要內(nèi)容包括規(guī)章制度、保障措施、計(jì)劃執(zhí)行、財(cái)務(wù)審核、活動(dòng)參與率、管理效能、安全機(jī)制等，形式有明查暗訪、召開(kāi)群眾座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查、查看工作資料等。通過(guò)評(píng)估來(lái)及時(shí)糾正存在的問(wèn)題，提高社區(qū)工作人員的管理和服務(wù)水平，提升群眾滿意度。

無(wú)論是銅陵模式的減法（取消街道），還是市南模式的加法（街道擴(kuò)權(quán)），其本質(zhì)都是讓居民可以更方便的享受各項(xiàng)政府公共服務(wù)。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的幾種模式，共通點(diǎn)都是不斷的弱化社區(qū)的行政色彩，厘清居民自治與政府管理的邊界，促使居民自治組織回歸到社區(qū)治理中應(yīng)在的位。作為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層政府組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就需要轉(zhuǎn)變基層政府的職能，強(qiáng)化基層政府的公共服務(wù)能力，增強(qiáng)基層政府的公信力和執(zhí)行力，創(chuàng)新和改革基層政府行政管理的方式方法，更好地指導(dǎo)和幫助社區(qū)群眾性自治組織活動(dòng)工作的依法開(kāi)展和順利進(jìn)行。

再次，加快社區(qū)自治組織、公益性組織和非營(yíng)利性組織建設(shè)。社區(qū)自治組織、公益性組織和非營(yíng)利性組織是社區(qū)服務(wù)職能的重要承載者，這些組織服務(wù)職能的發(fā)揮可以有效的承載政務(wù)服務(wù)，減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。突出社區(qū)自治組織的自治功能。一是逐漸弱化自治組織的行政色彩，減少自上而下的行政任務(wù)，大力推行居民小組“網(wǎng)格化”管理。二是完善自治組織制度建設(shè)，使自治組織依靠制度管理日常事務(wù)。三是協(xié)助自治組織開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，對(duì)自治過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，予以及時(shí)幫助。推進(jìn)公益性組織發(fā)展。一是努力營(yíng)造適宜公益性組織發(fā)展的社會(huì)氛圍，形成“人人都應(yīng)參與公益事業(yè)，人人都有能力參與公益事業(yè)”的良好氛圍。二是應(yīng)以群眾的需求為導(dǎo)向，協(xié)助公益開(kāi)展開(kāi)展形式多樣的服務(wù)活動(dòng)。三是大力宣傳公益性組織取得的社會(huì)成果，將公益性組織塑造成弘揚(yáng)先進(jìn)文化、激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社區(qū)的組織。推進(jìn)非營(yíng)利性組織發(fā)展。一是通過(guò)政府購(gòu)買、政策扶持等方式進(jìn)一步促進(jìn)非營(yíng)利性組織發(fā)展。二是制定非營(yíng)利性組織考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范組織運(yùn)營(yíng)。三是指導(dǎo)服務(wù)項(xiàng)目安排和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保居民享受更多質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的社區(qū)服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)治理基礎(chǔ)性作用主要依托社區(qū)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

如前所述，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施社區(qū)治理有利于保障和改善民生、提高居民生活水平和生活質(zhì)量，有利于拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有利于創(chuàng)新社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）〔Z〕.2013-11-9.

〔2〕民政部.民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)） 〔Z〕.2000-11-3.

〔3〕中國(guó)人民政府.中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要〔Z〕.2011-3-16.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕

[收稿日期]2015 — 01 — 10

[作者簡(jiǎn)介]耿昕（1986—），女，遼寧昌圖人，在讀碩士研究生，主要研究方向：思想政治教育。