論國土部門主導不動產(chǎn)登記的實現(xiàn)

[摘 要]日前，黑龍江省國土資源廳已明確地籍處負責整合不動產(chǎn)登記職責，市、縣級不動產(chǎn)登記工作即將全面展開。本文就齊齊哈爾市如何發(fā)揮國土部門主導作用，積極推進不動產(chǎn)登記工作全面開展提出了具體想法和思路。

[關(guān)鍵詞]國土資源部門;不動產(chǎn)登記;主導作用實現(xiàn)

[中圖分類號]X24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）02 — 0097 — 02

根據(jù)國土資源部頂層設計的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度時間表， 全國2015年下半年要完成不動產(chǎn)登記操作系統(tǒng)軟件與信息平臺的對接，在2018年前不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺投入運行，因此承擔具體登記事項的地方國土部門壓力最大。在國家、省積極推進不動產(chǎn)登記工作的進程的大背景下，齊齊哈爾市市、縣級不動產(chǎn)登記工作尚未啟動。筆者在初步了解各部門不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀及征求有關(guān)專家意見的基礎上，就齊齊哈爾市如何開展不動產(chǎn)登記工作提出具體想法和思路，提請業(yè)內(nèi)領(lǐng)導和同事們批評指導。

一、各部門不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，不動產(chǎn)登記范圍為集體土地所有權(quán)、房屋等建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、森林、林木所有權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、海域使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)和耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)及法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利等十大類不動產(chǎn)物權(quán)。在齊齊哈爾市不含海域使用權(quán)登記項目，按照部門職能分工，現(xiàn)有登記實施主體分別為國土、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧等部門，其中以國土部門承擔登記事項為最多。現(xiàn)將各部門登記工作情況簡述如下：

（一）國土資源部門不動產(chǎn)登記工作概況

目前齊齊哈爾市國土部門主要承擔集體土地所有權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利的登記工作，具體辦理單位為各級政府政務大廳及地籍科、股。其負責組織城鄉(xiāng)地籍、地政和土地劃界、土地調(diào)查、統(tǒng)計、確權(quán)、登記、發(fā)證和土地動態(tài)信息監(jiān)測工作及制定全市地籍調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地專項調(diào)查等工作計劃并組織實施，加之土地劃界糾紛調(diào)處、配合民政部門調(diào)查處理因行政界線不清而引起的土地資源爭議事宜等重點工作，苦于辦公人員較少，年辦理登記數(shù)量巨大，很多登記辦件需加班加點完成。在平臺建設方面，金土工程基礎上形成的“一張圖”、“三大平臺”等信息化成果已經(jīng)基本實現(xiàn)國家、省、市、縣四級聯(lián)動，齊齊哈爾市市級地籍管理信息系統(tǒng)已經(jīng)投入使用，登記信息公開工作正在有序進行。

（二）住房和城鄉(xiāng)建設主管部門不動產(chǎn)登記工作概況

由房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場管理處負責國有土地、村鎮(zhèn)集體土地房屋登記和房屋交易市場的管理工作，以及負責房產(chǎn)檔案管理和全市房屋租賃登記備案工作。在完成房產(chǎn)登記大量基礎性工作的基礎上，積累了較為成熟的數(shù)據(jù)管理、登記公示經(jīng)驗，其登記信息系統(tǒng)相當完善，也已經(jīng)實現(xiàn)了四級聯(lián)動。

（三）林業(yè)部門不動產(chǎn)登記工作概況

林業(yè)管理部門的林政科、股負責林地、林權(quán)管理，依法對征用、占用林地進行審核及登記發(fā)證工作，國有林場等大型林業(yè)資源由市級管理，農(nóng)用林地登記發(fā)證由區(qū)、縣審批。目前按照“四級建檔，四類分類”的原則，進行歸檔立卷，紙質(zhì)資料登記備案機制健全，其登記系統(tǒng)僅具有基本的地圖瀏覽功能，不具備宗地圖編輯功能，信息自動化工程正在建設中。

（四）農(nóng)業(yè)部門不動產(chǎn)登記工作概況

市農(nóng)委的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理科負責指導農(nóng)村土地承包、耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和承包合同管理等工作，由農(nóng)村合作經(jīng)濟管理總站負責指導轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理、土地承包糾紛的仲裁以及頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并負責農(nóng)村合作經(jīng)濟組織各業(yè)承包合同管理。原始紙質(zhì)登記材料存檔在區(qū)、縣級，目前尚未建有登記信息庫。根據(jù)國家統(tǒng)一要求，全國開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記予以五年過渡期。過渡期內(nèi)，農(nóng)業(yè)部門會同國土資源部門負責指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記工作。過渡期后，改由國土資源部們負責指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作。

（五）畜牧水產(chǎn)部門不動產(chǎn)登記工作概況

市畜牧獸醫(yī)局組織實施全市草原資源保護工作，負責草原建設、開發(fā)利用工作，實施草原管理和草原防火工作。其行政審批科負責有關(guān)行政許可證的發(fā)放工作。草原管理登記信息相對較少，沒有配套的電子信息平臺。

綜上所述，多年的各自為政、部門利益及歷史遺留權(quán)屬糾紛爭議等矛盾沖突，加之各部門基礎資料的不規(guī)范、不完善及信息自動化水平的差異，勢必給不動產(chǎn)登記資源整合帶來困難。但在遭遇困難挑戰(zhàn)的同時，作為牽頭部門的國土部門同樣面臨較多發(fā)展機遇和提升空間。

二、國土部門主導不動產(chǎn)登記工作的思路分析

按照中央編辦《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》規(guī)定的部門職責，國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作;會同有關(guān)部門起草不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)草案，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，制定不動產(chǎn)權(quán)屬爭議的調(diào)處政策;推進不動產(chǎn)登記信息基礎平臺建設;會同林業(yè)局負責國務院確定的重點國有林區(qū)森林、林木、林地的登記發(fā)證;會同海洋局負責國務院批準項目用海、用島的海域使用權(quán)和無居民海島使用權(quán)的登記發(fā)證等。在此基礎上，國家層面已經(jīng)探索建立了不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度和聯(lián)絡員制度，共同部署做好相關(guān)工作。其中國土資源部工作重點是負責牽頭建立全國不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺。當前黑龍江省國土資源部門已經(jīng)啟動調(diào)查論證，研究如何通過數(shù)據(jù)交換接口、數(shù)據(jù)抄送等方式，實現(xiàn)土地、房屋、草原、林地、水域灘涂、海域海島等審批、交易和登記信息實時互通共享，推動建立不動產(chǎn)登記信息公開查詢系統(tǒng)。在此關(guān)鍵時期，如何發(fā)揮好國土部門的管理優(yōu)勢，主導市、縣級不動產(chǎn)登記是解決問題的重中之重。

（一）籍土地登記豐富信息內(nèi)容凸顯空間信息權(quán)威性

土地管理的特色是對土地空間特性的管理。土地空間特性，包括土地的地理位置、相鄰關(guān)系，圖層的劃分及與土地相關(guān)的各種空間屬性和人文屬性。齊齊哈爾市現(xiàn)運行的地籍管理信息系統(tǒng)以現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范、標準為依據(jù)，結(jié)合地籍管理的業(yè)務運行模型，嚴格按照地籍管理流程化模式的工作需求，實現(xiàn)了地籍管理的信息采集、存儲、處理、分析管理與應用，在登記宗地的空間位置、地類統(tǒng)計、面積量算方面優(yōu)勢較大，容易實現(xiàn)“權(quán)利落地”。

（二）籍地籍信息平臺成熟技術(shù)保持動態(tài)管理實時性

齊齊哈爾市地籍登記信息平臺的應用技術(shù)已經(jīng)較為成熟，服務流程相對規(guī)范和嚴謹，尤其是在坐落、界址、面積等基礎數(shù)據(jù)及實時動態(tài)更新、數(shù)據(jù)兼容方面的優(yōu)勢，使不動產(chǎn)登記信息基礎數(shù)據(jù)庫建設不存在太大的“技術(shù)障礙”。 根據(jù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施工作要求，不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)總體包括三部分，即不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息采集、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍數(shù)據(jù)庫保存、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息查詢，這三部分分別承擔不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息采集、保管分類和查詢職能。如果在各部門基礎登記信息準確到位的基礎上，采取“平行開展”的思路，在設計信息采集和信息保管環(huán)節(jié)的同時，就開始對查詢系統(tǒng)的構(gòu)建開展前期工作，不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記查詢系統(tǒng)平臺的設計和搭建工作按照規(guī)定的時限完成將不會很困難。屆時將通過終端接口接入的方式，實現(xiàn)地市一級不動產(chǎn)登記主管機關(guān)專權(quán)訪問不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，進而向社會依法提供查詢的有關(guān)服務。

（三）籍原始不動產(chǎn)登記成果助推后期管理連續(xù)性

在《條例》規(guī)定的十大不動產(chǎn)權(quán)利登記目錄中，集體土地所有權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等權(quán)屬登記一直由國土部門負責，行業(yè)管理規(guī)范性和程序化較高，積累了較多的糾紛調(diào)處及相關(guān)歷史遺留問題處理經(jīng)驗。全國二次土地調(diào)查成果中的現(xiàn)狀權(quán)屬涉及較多林權(quán)、草地及水域的承包經(jīng)營權(quán)能，坐落、面積等數(shù)據(jù)參考價值較高。“一張圖”及“三大平臺”建設使國土資源管理信息化建設程度超過其他部門，在不動產(chǎn)登記信息后期管理自動化方面優(yōu)勢突出。在此基礎上，地籍管理人員整合原有土地登記數(shù)據(jù)，結(jié)合其他部門上報不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，對照落實，在技術(shù)上較易完成對號入座，最大程度保持不動產(chǎn)權(quán)屬的連續(xù)性，為維護社會穩(wěn)定大局奠定基礎。

（四）籍多部門共享土地登記信息加強信息管理規(guī)范化

在國家、省級不動產(chǎn)登記領(lǐng)導小組設立的不動產(chǎn)登記專家委員會及其下設的不動產(chǎn)登記制度建設專家組、不動產(chǎn)登記信息平臺建設專家組和不動產(chǎn)登記調(diào)查技術(shù)專家組中，國土部門的專家和管理人員參與了較多的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)程、標準、規(guī)范等制定過程的研究討論，為統(tǒng)一登記依據(jù)、登記簿證、信息平臺等提供堅實的理論支撐和權(quán)威的技術(shù)咨詢。因此在各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)組建過程中，原則上由國土資源部門牽頭推進，不無道理。在齊齊哈爾市，多年的宗地管理使“以地找人”成為習慣模式，其地籍信息已經(jīng)和市公安、稅務甚至銀行系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)共享。在繁雜的信息運行過程中，國土系統(tǒng)在政務公開序列內(nèi)保持了失密、泄密事故記錄為零，積累了豐富的登記信息保密工作經(jīng)驗。

（五）籍規(guī)范流程完善機制實現(xiàn)登記機構(gòu)建設優(yōu)化

齊齊哈爾市國土系統(tǒng)在近幾年的規(guī)范化管理過程中，尤其是深化“五大體系”建設和鞏固廉政風險控制成果方面取得了豐碩成果，基層干部作風轉(zhuǎn)變，服務意識和大局意識空前提高，極大煥發(fā)了生機和工作熱情。目前，以“目標管理、流程控制、制度約束、預警問責、人本發(fā)展”五大管理體系建設為統(tǒng)領(lǐng)、以打造“陽光國土、廉潔國土、平安國土、服務國土、和諧國土”為目標的全新管理模式全面實現(xiàn)。市國土資源局及各縣（市）國土資源部門網(wǎng)站全部開通，已經(jīng)形成全市國土資源部門網(wǎng)站體系，市、縣（市）兩級國土部門通過對外網(wǎng)站向社會宣傳法律法規(guī)，公開規(guī)劃、計劃，辦事程序、收費標準和審批結(jié)果等，提供規(guī)范、準確、及時的便民服務，廣泛接受社會監(jiān)督，不斷擴大政務信息網(wǎng)上公開范圍，得到社會的廣泛認可，為齊齊哈爾市開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作在隊伍建設、人才培養(yǎng)、制度約束與流程管理方面做了有益探索，取得積極成果。

綜上所述，在市、縣級不動產(chǎn)登記機構(gòu)組建之際，國土部門應充分發(fā)揮制度、流程、人才管理、信息化建設等方面的優(yōu)勢，因時而起，因勢而動，結(jié)合國土系統(tǒng)信息自動化建設成果，充分利用住建系統(tǒng)的“個人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”和林業(yè)部門現(xiàn)有不動產(chǎn)登記資源，加強合作，積極協(xié)調(diào)，節(jié)約集約，一定能全面規(guī)范不動產(chǎn)登記工作制度、流程，完善監(jiān)督問責，高效科學地打開工作局面，為齊齊哈爾市的不動產(chǎn)登記工作全面開展做出更大的貢獻。

〔責任編輯：陳玉榮〕

[收稿日期]2015 — 01 — 19

[作者簡介]王國友（1970—），男，黑龍江嫩江人，副主任，高級工程師，多年從事土地調(diào)查及國土資源管理信息化建設工作。